Inadempimento delle obbligazioni poste da convenzione di lottizzazione

La convenzione di lottizzazione presenta, sotto il profilo dell'impegnatività delle prescrizioni nella stessa contenute, una notevole assenza di simmetria della posizioni di ciascuna delle parti. Se il privato è immediatamente vincolato al contenuto obbligatorio della stessa, con riferimento alle obbligazioni di facere in essa previste (esecuzione di opere di natura urbanistica, trasferimento della proprietà di aree in esito alla qualificazione delle stesse), non altrettanto si può dire per l'amministrazione. Essa infatti rimane pur sempre titolare della potestà pubblica di variare gli strumenti urbanistici, con ciò incidendo, seppure in via mediata, sulla fondamentale obbligazione di rilasciare la concessione edilizia.

Quest'ultimo tema viene assoggettato a più approfondita disamina in sede di esame delle specifiche sopravvenienze, per tali intendendosi le variazioni subite dalla strumentazione urbanistica di rango generale, ciò che può indurre addirittura la risoluzione per impossibilità sopravvenuta della convenzione quando non addirittura la radicale nullità della stessa.

Premesse queste notazioni, possono essere assunte in considerazione le condotte delle parti appropriatamente definibili come inadempienti, vale a dire, per quanto attiene all'amministrazione, il comportamento di diniego in ordine all'emanazione del provvedimento concessorio che non sia giustificato dalla mancata esecuzione degli obblighi imposti alla parte privata. Questa situazione indubbiamente renderebbe legittimo l'esperimento innanzi al giudice ordinario di un'azione intesa ad ottenere il risarcimento del danno. Cosa dire invece della praticabilià dell'azione di adempimento? Il fatto che la parte inadempimente sia una pubblica amministrazione non è, con tutta evidenza, senza conseguenze. Al riguardo si reputa che non sia possibile ottenere la condanna all'adempimento, giacché la posizione del privato in attesa del rilascio della concessione non si può qualificare quale diritto soggettivo pieno, integrando i caratteri di un semplice interesse legittimo (Cass. Civ., Sez. U., 1589/90). Dall'angolo visuale dei rapporti tra potere giudiziario ed esecutivo non è inoltre possibile che il primo si sostituisca all'azione discrezionale di quest'ultima, emanando il provvedimento che avrebbe dovuto emettere l'amministrazione. Per il vero quest'ultimo asserto fa parte di un vetusto armamentario argomentativo che più non corrisponde all'impostazione dei rapporti tra amministrazione e privato, soprattutto nella misura in cui dette parti fanno ricorso allo strumento privatistico. E' proprio questo il punto: la spuria natura giuridica della convenzione di lottizzazione finisce proprio per riflettersi sulla considerazione degli strumenti giuridici a disposizione della parte privata per l'ipotesi dell'inadempimento di quella pubblica. In sintesi sarebbe validamente prospettabile il ragionamento che segue. 1) La convenzione di lottizzazione non pregiudica i poteri dell'amministrazione in ordine al mutamento degli strumenti urbanistici: in relazione a detta eventualità e alle eventuali conseguenze sul contenuto della convenzione, la parte privata non può che vantare un mero interesse legittimo. 2) Nell'ipotesi di invarianza di detti strumenti e di adempimento degli obblighi posti a carico della parte privata l'amministrazione è comunque tenuta, ai sensi della normativa civilistica, ad emanare i provvedimenti in ordine al rilascio dei quali si è impegnata. 3) Detta condotta si configura come attività dovuta, in adempimento alle obbligazioni privatistiche di cui alla convenzione. E' chiaro che una siffatta costruzione implicherebbe la possibilità di un'azione intesa ad ottenere l'esatto adempimento, culminante nell'adozione del provvedimento richiesto. Questa opinione tuttavia non risulta rinvenire precedenti operativi. Va tuttavia rilevato come sia stato tuttavia affermata sia la possibilità di addivenire alla risoluzione del contratto (nella specie un piano di azzonamento) per inadempimento della parte pubblica ed alla conseguente condanna della stessa al risarcimento del danno (Cass. Civ., Sez.I, 364/2014).

La posizione della parte privata in un certo senso è assai più semplice. Qualora la parte inadempiente sia il privato che non esegua (o esegua difformemente rispetto alle prescrizioni) le opere di urbanizzazione, ferma comunque l'applicabilità delle sanzioni per l'eventuale violazione di norme urbanistiche, l'amministrazione potrà agire tanto in sede giurisdizionale, quanto coattivamente, facendo cioè uso dei poteri di autotutela diretta di cui è titolare (Cass.Civ., Sez. II,  1384/94 ). Secondo un'impostazione, il Comune sarebbe addirittura obbligato, nell'interesse generale, ad assicurare l'esecuzione delle predette opere, risultato che non sarebbe attingibile altrimenti se non facendo uso dello strumento dell'autotutela ^nota1. Se l'inadempimento riguardasse obblighi contrattuali diversi rispetto a quelli predetti di esecuzione delle opere (si pensi ad esempio l'obbligo di cessione delle aree destinate ad opere di urbanizzazione) occorrerà seguire le vie del giudizio. Al riguardo, mutando il precedente orientamento in base al quale si reputava sussistente la giurisdizione del giudice ordinario, si è fatta strada l'opinione della appartenenza per relationem della questione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Inserendosi la convenzione di lottizzazione nel procedimento amministrativo finalizzato al rilascio della concessione edilizia, "la competenza giurisdizionale in ordine alla controversia relativa all'adempimento degli obblighi nascenti dalla convenzione di lottizzazione non può non appartenere allo stesso giudice che è competente a conoscere del provvedimento di concessione edilizia" (così Cass.Civ., Sez. U.,  1763/2002 ).

Pregiudicati dall'inadempimento delle obbligazioni scaturenti dalla convenzione di lottizzazione possono essere sia coloro che fruiscono delle unità abitative realizzate nell'ambito del piano di lottizzazione, sia coloro che abitano nelle zone limitrofe a quelle interessate al piano. A questo proposito si è avanzata l'ipotesi che costoro possanno avvalersi dell'azione prevista dall'articolo 9 D.Lgs n.267/2000 (T.U. delle leggi sull'ordinamento degli enti locali) apri  che consente a qualsiasi cittadino di far valere le azioni che spettano al Comune, a suo rischio e pericolo, oppure del rimedio generale di cui all'art. 2043 cod. civ. ^nota2. E' sufficiente peraltro ribadire il mero carattere obbligatorio della convenzione, carattere dal quale deriva l'impossibilità per i terzi, ancorchè aventi causa dal privato attuatore, di avanzare pretese in ordine all'dempimento, salvi i casi in cui si sia provveduto ad attribuire vincolatività generale alle pattuizioni attraverso la stipulazione di rapporti di natura reale regolarmente trascritti (Cass.Civ., Sez. II, 1384/94 ) ^nota3.

Note

nota1

Galletto, Le convenzioni urbanistiche, in I contratti in generale, a cura di Alpa e Bessone, vol.II, t.2, Torino, 1991, p.1063.
^top1

nota2

Così Galletto, cit., p.1064.
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nota3

Anche se è appena il caso di osservare come sia del tutto contestabile l'idea di una vincolatività esterna o "reale" attuata per il tramite dello strumento della trascrizione.
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Bibliografia

• GALLETTO, Le convenzioni urbanistiche, Torino, I contratti in generale a cura di Alpa e Bessone, II,t.2, 1991

Prassi collegate

• Studio n. 248-2014/T, Cessione “gratuita” di aree (e di opere di urbanizzazione) al comune: trattamento fiscale dopo il d.lgs. n. 23/2011