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Novità legislative in materia di espropriazione: il nuovo testo unico.

DPR 327/2001: "Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilita'".
DL 411/2001: "Proroghe e differimenti di termini".
L 463/2001: "Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 23 novembre 2001, n. 411, recante proroghe e differimenti di termini", pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale del 9 gennaio 2002, n. 7, Serie Generale, con entrata in vigore il giorno successivo alla sua pubblicazione.

Commento

Il nuovo T.U. in materia di espropriazione viene a comporre un quadro normativo e giurisprudenziale in sofferenza da decenni, le cui articolazioni ed implicazioni davano vita a problemi ormai ineludibili, parallelamente abrogando una notevole mole di testi normativi.
Prima di analizzare tale provvedimento occorre precisare che con decreto legge 411/01, convertito con legge 463/01, l'entrata in vigore del T.U., inizialmente prevista per il giorno 1 gennaio 2002, è stata posticipata al 30 giugno 2002. Per effetto della mancata pubblicazione in tempo utile della legge n.463/01, è tuttavia da reputarsi che il T.U. abbia esplicato i propri effetti dal 1 gennaio 2002 al 10 gennaio 2002, ovvero il giorno successivo alla pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale della legge 463/01.
L'ambito dell'intervento è scolpito dall'art.1 del t.u., che si riferisce ai provvedimenti ablatori afferenti a beni immobili anche a favore di privati per l'esecuzione di opere pubbliche o di pubblica utilità.
L'art.4, riferito all'ambito applicativo, chiarisce che i beni del pubblico demanio possono essere espropriati soltanto previa pronunzia di sdemanializzazione, mentre per quelli appartenenti al patrimonio indisponibile si impone il paragone tra l'importanza degli interessi che si soddisferebbero in esito all'espropriazione e quella degli interessi soddisfatti con la destinazione impressa al bene.
Il successivo art.5 chiarisce la relazione tra la portata del testo unico e la potestà normativa regionale. Le disposizioni del testo unico sono direttamente operative fino a quando le regioni non si adegueranno ai principi ed alle norme fondamentali contenuti nello stesso t.u..
La competenza in ordine all'attivazione del procedimento espropriativo è disciplinata dagli artt.5 e 6, ai sensi dei quali in linea di principio essa appartiene alla stessa autorità che procede alla realizzazione dell'opera pubblica. Gli enti locali possono istituire un "ufficio comune" e costituirsi in consorzio ovvero in altra forma giuridica associativa. Ogni procedimento vede la designazione di un soggetto responsabile che coordina e cura ogni fase, sia pure avvalendosi di tecnici. E' prevista una speciale competenza del Comune relativamente, tra l'altro, alle zone inedificate e a quelle ove sorgono costruzioni in contrasto con la destinazione di zona.
Quanto alle fasi procedimentali l'art.8 del t..u. prevede una triplice condizione per l'emanazione del decreto di espropriazione. In primo luogo l'opera da realizzare deve essere prevista nello strumento urbanistico e sul bene espropriando deve sussistere il vincolo preordinato al provvedimento ablativo. Deve inoltre esser stata emanata la dichiarazione di pubblica utilità, dovendo infine esser stata determinata, anche provvisoriamente, l'indennità.
Il successivo art.9 del t.u. chiarisce quando un bene può dirsi sottoposto a vincolo preordinato all'esproprio, entro la cui durata quinquennale (si faccia tuttavia attenzione al fatto che esso può venire motivatamente reiterato anche in esito alla decadenza, rinnovando il procedimento) può essere emanato il provvedimento comportante dichiarazione di pubblica utilità. L'intempestività nell'adozione di detta dichiarazione rende applicabile l'art.9 del t.u. in materia di edilizia.
L'art.12 del t.u. contiene le ipotesi in cui si intende automaticamente disposta la dichiarazione di pubblica utilità. Il relativo provvedimento può essere adottato ai sensi dell'art.13 del t.u. fino a quando non sia decaduto il vincolo preordinato all'esproprio che ne costituisce il necessario presupposto. Ai sensi dell'art.14 t..u. viene indicata la procedura per la designazione degli uffici competenti all'aggiornamento degli elenchi degli atti dai quali deriva ex se la dichiarazione di pubblica utilità ovvero con i quali l'espropriazione viene disposta. I successivi artt.15, 16, 17, 18 e 19 contengono prescrizioni aventi natura tecnica relativamente all'approvazione del progetto definitivo dell'opera da eseguire.
Notevole rilevanza, ai fini che qui interessano, possiede la prima sezione del capo IV° del t.u., afferente alla modalità determinativa dell'indennità di espropriazione. L'art.20 prevede che, divenuto efficace l'atto dichiarativo della pubblica utilità, l'ente che promuove il procedimento da un lato compila l'elenco dei beni, dall'altro indica le cifre che offre, notificandolo ai proprietari. Nei successivi trenta giorni quest'ultimi possono comunicare l'adesione a tale determinazione. Essa è irrevocabile. In questa ipotesi la relativa indennità viene pagata entro sessanta giorni dalla comunicazione predetta. Il silenzio serbato dal proprietario per trenta giorni dalla notificazione di cui sopra viene interpretato normativamente come rigetto della proposta. La relativa indennità viene depositata entro i successivi trenta giorni presso la Cassa depositi e prestiti, decurtata del 40% qualora si tratti di terreni edificabili (salvo quanto si dirà in relazione al modo di disporre di cui all'art.37 del t.u.). Il procedimento di determinazione definitiva della misura dell'indennità è disciplinato dall'art.21 t.u., imperniato sulla stima del bene da eseguirsi a cura di un tecnico designato dal Presidente del Tribunale. Quando è urgente determinare l'indennità provvisoria si fa ricorso alla procedura di cui all'art.22 t.u..
Il contenuto e le formalità successive all'emanazione del decreto di esproprio sono stabilite dall'art.23 t.u., ai sensi del quale esso va notificato al proprietario, eseguito mediante immissione nel possesso del beneficiario dell'esproprio e deve essere trascritto e volturato senza indugio a cura e spese del detto beneficiario. Un estratto del decreto viene inoltre pubblicato nella G.U. ovvero nel Bollettino Ufficiale della Regione. Gli artt. 24 e 25 t.u. si occupano dell'esecuzione dell'esproprio e degli effetti per i terzi.
Le modalità di pagamento dell'indennità di espropriazione sono disciplinate agli artt.26, 27, 28, 29, 30 e 31.
Di centrale importanza è il capo VI del t.u. che affronta il nodo dell'entità dell'indennità di espropriazione. L'art.32 t.u. pone la regola base secondo la quale, salvi gli specifici criteri previsti dalla legge, l'indennità è determinata sulla base delle caratteristiche del bene al momento dell'accordo di cessione o alla data dell'emanazione del decreto di esproprio, valutando l'incidenza dei vincoli di qualsiasi natura, senza tuttavia considerare gli effetti del vincolo preordinato all'esproprio. Non si deve tener conto delle costruzioni o delle migliorie che siano state realizzate proprio allo scopo di realizzare una maggiore indennità. Come si vede il criterio generale è quello del valore venale del bene, eliminando da un lato gli effetti negativi del vincolo preordinato all'assunzione del provvedimento ablativo, dall'altro non permettendo al proprietario di lucrare relativamente a quegli interventi che fossero stati intrapresi proprio allo scopo di "alzare il prezzo". I successivi artt. 33, 34, 35 e 36 t.u. disciplinano ulteriori aspetti, quali l'espropriazione parziale, l'individuazione dei soggetti aventi diritto all'indennità nel caso di esistenza di diritti parziari, il regime fiscale dell'indennità.
Un punto nevralgico tocca l'art.37 t.u. che si riferisce specificamente alla determinazione dell'indennità per l'espropriazione di un'area edificabile. Si pensi al fallimento dei precedenti tentativi del legislatore (con particolare riferimento a quello della c.d. "legge Bucalossi" 1977 n.10) di scorporare lo jus aedificandi rispetto al diritto di proprietà, sostanzialmente avocandolo alla mano pubblica, ciò che avrebbe comportato evidenti conseguenze in riferimento al valore del terreno, sia pure astrattamente edificabile. Il criterio novellamente adottato si impernia sulla somma del valore venale del bene e del reddito dominicale netto rivalutato e moltiplicato per dieci. Detto importo viene indi diviso per due e ridotto del 40%, aggiungendosi che tale ultima operazione di decremento non ha luogo quando siasi concluso il predetto accordo di cessione (cfr. art.20 del t.u.) tra espropriato ed espropriante, situazione alla quale è equiparato il caso in cui l'accordo sia stato rifiutato dall'espropriato per fatto imputabile all'espropriante, ciò che avviene quando ex post emerga che l'indennità provvisoria che era stata offerta era inferiore agli otto decimi rispetto a quella determinata in via definitiva.
Come appare evidente il legislatore si è preoccupato di non rendere irrisoria la misura dell'indennità, anche se ha cercato di temperare significativamente il risultato che sarebbe emerso dalla mera assunzione del valore venale del bene. Importante è altresì osservare che il "taglio" del 40% dell'indennità che sostanzialmente viene a punire il proprietario del bene inducendolo ad aderire all'offerta dell'indennità provvisoria non colpisce indiscriminatamente colui che la rifiuta, ma soltanto chi adotti un tale atteggiamento ingiustificatamente. Infatti la falcidia si applica solamente se, fatti i debiti calcoli, l'espropriante aveva offerto una cifra più bassa di meno del 20% rispetto a quella successivamente emersa in sede di computo definitivo, il che appare ragionevole, tenuto conto delle fluttuazioni del valore di mercato.
Assai più preoccupante appare invece il rinvio di cui al V° comma dell'art.37 t.u., ai sensi del quale, "i criteri e i requisiti per valutare l'edificabilità di fatto dell'area sono definiti con regolamento da emanare con decreto del Ministero dei lavori pubblici". Appare evidente la possibilità di introdurre surrettiziamente regole cerebrali, avulse rispetto al dato reale, ciò che non potrebbe non riverberarsi sulla concreta determinazione dell'indennità.
Gli artt.38 e 39 del t.u. si occupano della determinazione dell'indennità di un'area legittimamente edificata e dei riflessi dell'esistenza di previsioni urbanistiche su particolari aree comprese in zone edificabili, mentre gli artt.40, 41,42 t.u. assumono in considerazione le aree non edificabili.
Ulteriore disposizione chiave del t.u. si palesa l'art.43, che assume in considerazione l'utilizzazione sine titulo di un bene per fini di pubblico interesse, situazione che ha dato luogo ad un'elaborazione giurisprudenziale dell'istituto dell'accessione invertita di cui all'art.838 cod.civ.. I giudici hanno cioè reputato che l'irreversibile trasformazione del fondo a cagione della costruzione dell'opera pubblica sul suolo altrui potesse dar luogo all'acquisizione della medesima in capo all'ente, il quale tuttavia viene condannato al risarcimento del danno che ne deriva. Svolta questa premessa, la norma in esame prevede che, dopo aver valutato gli interessi in conflitto, l'autorità che fruisce di fatto di un bene immobile per fini di pubblica utilità, bene modificato in assenza di valido provvedimento ablatorio, può disporre che esso venga acquisito al suo patrimonio indisponibile e che il privato debba essere risarcito dei danni. L'atto di acquisizione deve avere un contenuto predeterminato, tassativamente indicato dalla stessa norma, specificandosi, tra l'altro, che la misura del risarcimento ed il pagamento non pregiudica l'eventuale azione giudiziaria intrapresa. Ciò premesso appare in tutta evidenza la singolarità della previsione legislativa di un'ipotesi di condotta illegittima da parte dell'amministrazione, condotta che ha quale esito una vicenda acquisitiva in favore della stessa amministrazione, sia pure con il temperamento dell'obbligo risarcitorio, peraltro sempre autodeterminato. Non basta ancora: tra le disposizioni di carattere transitorio spicca l'art.55 t.u., inteso a disciplinare i pregressi eventi di illegittima occupazione (precisamente a far tempo dalla data del 30 settembre 1986 e con effetto per i giudizi pendenti al 1 gennaio 1997). La norma stabilisce che si debbano utilizzare ai fini della determinazione del risarcimento i criteri di cui all'art.43 t.u., con l'esclusione della riduzione del 40% e con l'incremento dell'importo nella misura del 10%.
Gli artt.49 e ss. del t.u. approntano infine la disciplina per l'occupazione temporanea di aree non soggette ad esproprio.

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