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Convenzione di lottizzazione: la posizione dell'amministrazione, il problema della sopravvenienze di nuovi strumenti urbanistici



La peculiare natura delle convenzioni di lottizzazione, attuative dei piani di lottizzazione, veri e propri strumenti urbanistici subordinati al rispetto delle prescrizioni scaturenti dai PRG o dei PRA, deve essere attentamente considerata. E' infatti soltanto entro tale cornice che i privati e l'amministrazione comunale possono assumere gli accordi finalizzati a conformare l'attività edificatoria delle aree interessate. Cosa accadrà nell'ipotesi in cui mutino le previsioni urbanistiche contenute in un piano regolatore generale successivamente alla stipulazine della convenzione?
Al riguardo la giurisprudenza ha da tempo maturato la convinzione che il fatto dell'intervenuto perfezionamento di una convenzione di lottizzazione preclude al Comune l'esercizio del potere amministrativo relativamente alla disciplina urbanistica del territorio (Cass. Civ., Sez. U., 665/1986). Di conseguenza è stata considerata pienamente legittima l'adozione di un provvedimento modificatorio o anche revocatorio degli strumenti urbanistici in relazione all'adozione di nuovi criteri di valutazione, ritenuti maggiormenti idonei alle mutate esigenze di pianificazione territoriale. In tal senso la posizione di diritto soggettivo facente capo al privato per effetto della conclusione della convenzione di lottizzazione;si ritiene subisca una degradazione al rango di mero interesse legittimo, in relazione alla maggiore pregnanza dell'interesse pubblico e generale espresso dalle nuove disposizioni urbanistiche (così Cass. Civ., Sez. U., 307/1987). Soltanto l'accertata illegittimità del diniego (da considerarsi tale all'esito dell'accertamento del relativo profilo in sede amministrativa) al rilascio della concessione potrà giustificare quale illecito contrattuale, un'azione risarcitoria del privato dinanzi al giudice ordinario (cfr. Cass. Civ., Sez. U, 2433/1983). Anche l'eventuale annullamento dell'atto amministrativo modificativo dell'originario progetto edificatorio potrà fondare un'azione del lottizzante intesa ad ottenere il risarcimento dei danni. Una volta tolto di mezzo il provvedimento modificativo dello strumento urbanistico che si poneva come ostativo del rilascio della concessione, può dirsi, infatti ripristinata la situazione urbanistica che costituiva il presupposto delle pattuizioni assunte con la convenzione di lottizzazione (cfr. Cass.Civ., Sez. U., 6941/1994). Occorre inoltre rammentare che, secondo un'ulteriore orientamento giurisprudenziale la posizione del privato, anche all'esito della stipulazione della convenzione, si configurerebbe pur sempre come avente la consistenza di semplice interesse legittimo, concretandosi il diritto soggettivo soltanto una volta emanato il provvedimento concessorio (Cass. Civ., Sez. U., 1589/1990). Ne segue che l'illegittimo rifiuto di rilascio della concessione non potrebbe giammai reputarsi direttamente lesivo di un diritto soggettivo (Cass.Civ., Sez.U., 10800/1994) nota1. Questa impostazione è stata di recente capovolta.
Sulla scorta del principio secondo il quale anche gli interessi legittimi possono godere di tutela aquiliana, la S.C. ha deciso nel senso della responsabilità risarcitoria della P.A. nei confronti del privato che, dopo aver stipulato una convenzione di lottizzazione, non aveva potuto conseguire la concessione edilizia in conseguenza dell'adozione di un nuovo piano regolatore successivamente annullato, quand'anche nuovamente approvato con le stesse limitazioni (Cass.Civ. Sez.I, 157/2003).
Una volta acclarata la persistenza del potere in capo ai competenti organi comunali in ordine alla modificazione degli strumenti urbanistici, pur anche nel tempo che segue il perfezionamento della convenzione di lottizzazione, occorre verificare l'incidenza di dette modifiche su quest'ultima, intesa come congegno negoziale. Secondo l'opinione prevalente, esse determinerebbero la risoluzione del convenzione per impossibilità sopravvenuta (Cass. Civ., Sez. I, 580/1985), mentre l'annullamento delle deliberazione di approvazione del piano di lottizzazione che ne costituisce il necessario presupposto giuridico, comporterebbe addirittura la radicale nullità della convenzione nota2.
Si pone infine l'ulteriore problema della sproporzione tra le opere di urbanizzazione già eseguite e il volume di opere già realizzato , sia nell'ipotesi in cui detto squilibrio vada a detrimento dell'amministrazione, sia nel caso in cui il pregiudizio riguardi il privato. Si pensi all'eventualità in cui il privato attuatore abbia realizzato un certo numero di appartamenti (superiore a quello consentito in esito alla modifica del p.l.) e, di contro, non abbia ancora realizzato alcuna opera di urbanizzazione; oppure, inversamente abbia già completato le opere di urbanizzazione (in misura superiore a quella prevista dalla modifica), pur non avendo provveduto ad edificare.
Qualora la sperequazione avvantaggiasse il privato, il Comune potrebbe ottenere il riequilibrio delle prestazioni, eventualmente obbligando il primo ad eseguire comunque le opere di urbanizzazione. Se invece lo squilibrio è a favore della p.a. si prospetta la via per il privato di agire mercè l'azione di ingiustificato arricchimento ex art. 2041 cod.civ. nota3.
In giurisprudenza è stato tuttavia affermato che il vantaggio per la parte pubblica non potrebbe dirsi ingiustificato, in quanto dipendente da doveroso adeguamento alla normativa urbanistica (Cass.Civ., Sez. I, 6482/1995).

Note

nota1

La esatta qualificazione della posizione giuridica del privato lottizzante assumeva notevole rilievo in relazione alla tradizionale non risarcibilità del danno scaturente dalla lesione di un mero interesse legittimo. Come è noto questa impostazione è stata ribaltata, sia pure in via di mera teoria, dalla fondamentale pronunzia delle Sezioni Unite della S.C. (Cass. Civ., Sez. U., 500/1999)che ha sancito la espressa tutela risarcitoria anche per la lesione di interessi legittimi (contra jus) che sia la conseguenza di un atto illegittimo della p.a. posto in essere con dolo o colpa (non jure ).
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nota2

Morbidelli, in Comm.cod.civ., dir. da Cendon, libro IV, Torino, 1999,p.464.
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nota3

Galletto,Le convenzioni urbanistiche, in I contratti in generale, a cura di Alpa e Bessone, vol.II, t.2, Torino, 1991, p.1060.
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Bibliografia

  • GALLETTO, Le convenzioni urbanistiche, Torino, I contratti in generale a cura di Alpa e Bessone, II,t.2, 1991
  • MORBIDELLI, Torino, Comm.cod.civ., Libro IV, 1999

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