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Attività negoziale degli enti locali ed immedesimazione organica



In esito all'emanazione della c.d. legge Bassanini n.127 del 1997  , della legge 1998 n.191 e del d.lgs 267/00, ispirati alla separazione dei ruoli relativi all'indirizzo politico da un lato e dall'altro dei poteri gestionali, in essi compresi quelli di stipulazione, il Sindaco, che per l'innanzi impersonava il Comune nelle contrattazioni, pare aver perso questa sua prerogativa. La materia è particolarmente complessa, anche in esito all'emanazione di alcune circolari ministeriali invero non particolarmente chiare, che ricavano interpretativamente per il Sindaco una vera e propria impossibilità di effettuare atti gestionali.

Giova premettere che il Sindaco (o il Presidente della Provincia) ha sempre impersonato l'ente, quale massima espressione del medesimo, individuato come tale, dai TTUU del 1915 (il cui articolo 142 specificava che "il sindaco è capo dell'amministrazione comunale ed ufficiale del governo") e del 1934 (c.d. TU in materia comunale e provinciale).

Con il d.lgs 18 agosto 2000 n. 267 (abrogativo della legge 8 giugno 1990, n. 142 ), recante il nuovo ordinamento degli enti locali, sono state dettate norme innovative e di immediata applicabilità in materia, fra l'altro, di organizzazione degli uffici, specialmente con riguardo alle funzioni dei dirigenti dei comuni e delle province. In forza di tale intervento normativo è stata attribuita competenza a stipulare i contratti delle amministrazioni locali, in mancanza di figure dirigenziali previste dallo statuto o dai regolamenti, ai segretari comunali e provinciali per fattispecie negoziali soggette all'attività rogatoria dei medesimi nota1. In particolare, ai sensi dell'art. 107 del T.U. 267/00    è stato precisato che ai dirigenti spettano tutti i compiti che la legge e lo statuto non riservano agli organi elettivi, compresa l'adozione di atti che impegnano l'amministrazione locale verso l'esterno.

Giova rilevare che, ai sensi dell'art. 192  del T.U. 267/00, la stipulazione dei contratti degli enti locali deve essere comunque preceduta da apposita deliberazione consiliare o di giunta che indichi il fine, l'oggetto, la forma e le clausole del contratto stesso nonchè le modalità di scelta del contraente. L' attività di stipulazione dei contratti non si può pertanto ritenere nulla più dell'espressione predeterminata di una volontà già in tutto e per tutto confezionata a monte in maniera che, al fine di descrivere il fenomeno in esame, non si può forse parlare nè propriamente di rappresentanza (posto che il rappresentante nulla aggiungerebbe o toglierebbe alle determinazioni già compiutamente enunciate) nè di immedesimazione organica. Non occorre infatti al "rappresentante" o all'organo far altro se non sottoscrivere un atto dal contenuto assolutamente predeterminato: a questa  espressione di un assenso solo formale, parrebbe attagliarsi piuttosto la veste di una dichiarazione proveniente da un mero nuncius. Per quanto attiene alla ripartizione di competenza tra Giunta e Consiglio, occorre riferire che quest'ultimo organo appariva essere investito (cfr. art. 42 del T.U. 267/00    ) unicamente in ordine alla deliberazione di atti che implicassero uno speciale rilievo politico-economico (partecipazione a società di capitali, contrazione di mutui non espressamente previsti in atti fondamentali del Consiglio, etc.).

L'intervento della c.d. legge Bassanini n.127 del 1997  e della legge 1998 n.191 (con l'emanazione di successive circolari ministeriali), ispirate alla separazione dei ruoli relativi all'indirizzo politico da un lato, gestionale dall'altro (in quest'ultimo compreso quello di stipulazione) pare aver in parte anticipato il quadro tracciato.

Il nuovo testo dell'art.192 del T.U. 267/00   (come modificato per effetto dell'intervento dell'art.14 della legge 265/1999)  stabilisce che la stipulazione dei contratti deve essere preceduta da apposita determinazione del responsabile del procedimento di spesa. Detta determinazione deve contenere l'indicazione del fine che con il contratto si intende perseguire, l'oggetto del contratto, la sua forma, le clausole ritenute essenziali, nonchè le modalità di scelta del contraente. Coordinando il disposto con quello in base al quale la competenza in ordine all'espressione della volontà dell'ente spetta al responsabile del procedimento, soggetti che negli enti locali si identificano nei dirigenti responsabili di cui all'art. 107 del T.U. 267/00  , ne deriva una curiosa situazione. Detti dirigenti dovrebbero infatti sia porre in essere  la determinazione, concepita come atto amministrativo (unilaterale) prodromico e preliminare rispetto all'attività negoziale, sia, successivamente, sempre da soli, assumere la parte dell'Ente nell'atto da stipulare nota2.

Note

nota1

In ogni caso il Consiglio di Stato, Sezione I, con parere n. 1620 reso nella seduta del 10 luglio 1991, ha chiarito che l'esercizio anche delle tipiche funzioni "dirigenziali" sopra citate rientra nei compiti del segretario comunale. In definitiva, pur dovendosi ritenere che i poteri di espressione della volontà dell'ente siano stati attribuiti in capo ai funzionari dirigenti responsabili di ciascun servizio (curiosamente investiti di tale funzione con un provvedimento sindacale) di modo che il Sindaco più non è chiamato ad impersonare il Comune nelle stipulazioni che lo riguardano, sembra arduo ritenere implicitamente abrogate le predette disposizioni normative circa gli originari poteri sindacali. Il problema può essere comunque ridimensionato in base all'osservazione secondo la quale, in ogni caso, l'attività attinente alla sottoscrizione di atti già compiutamente predeterminati in forza di deliberazioni assunte dagli organi competenti appare, come detto, di consistenza meramente formale.
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nota2

Cfr. sul punto Maltoni, Competenza funzionale degli organi degli enti locali in materia contrattuale, in Notariato, Milano, 2000, p. 284 e ss..
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Bibliografia

  • MALTONI, Competenza funzionale degli organi degli enti locali in materia contrattuale, Milano, Notariato, 2000

Prassi collegate

  • Quesito n. 5924/C, Stipulazione a seguito di gara pubblica e non coincidenza dello stipulante con l’aggiudicatario

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