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Occupazione temporanea del fondo irreversibilmente trasformato nel corso di procedimento espropriativo



Problema ulteriore rispetto alla quantificazione degli indennizzi dovuti al proprietario legittimamente espropriato, anche se in una qualche misura a questo connesso (stante il modo di disporre dell'art. 3, comma 65, della Legge 662/96 che ha esteso i medesimi criteri di determinazione dell'indennità di cui alla Legge 359/92 con un incremento del 10% alle ipotesi qui in esame), è quello relativo alla tutela della proprietà nel caso di occupazione illegittima nota1 del fondo da parte della pubblica amministrazione con susseguente irreversibile trasformazione nota2 di esso in esito alla realizzazione di un'opera pubblica.
La fattispecie in parola si verifica quando, iniziata la procedura espropriativa, immesso l'espropriante o il soggetto delegato nel possesso del fondo, viene realizzata l'opera pubblica prevista (Cass. Civ. Sez. I, 4701/89 ) senza che, all'esito, venga concluso il procedimento di espropriazione ovvero venga pronunziata l'illegittimità del decreto di espropriazione. La fattispecie non ricorre quando faccia difetto il requisito quantomeno dell'intrapresa del procedimento ablativo (cfr. Cass. Civ. Sez. I, 4365/03 che ha escluso la configurabilità della fattispecie nell'ipotesi di realizzazione di strada di lottizzazione da parte dell'attuatore privato; cfr. anche Cass. Civ. Sez.I, 23798/06 , con la quale parimenti è stata esclusa la ricorrenza della figura nel caso di realizzazione di manufatti di natura privata di pertinenza di un condominio, sia pure realizzato in attuazione di piano particolareggiato ).
Ricorrendo la c.d. "occupazione acquisitiva" si produce una situazione non conforme al diritto, nella quale da un lato il soggetto proprietario del terreno ufficialmente rimane tale (o perchè la procedura espropriativa si è interrotta o perchè l'atto ablativo finale è stato eliminato in quanto illegittimo), dall'altro la disponibilità del bene gli è definitivamente sottratta. Ciò in quanto, costruita l'opera pubblica, ormai il fondo appare irreversibilmente destinato all'utilizzo che ne segue. Si pensi alla costruzione di un tratto di un'autostrada che insista su un appezzamento di terreno: è evidente che, in concreto, non vi siano possibilità per il proprietario di recuperare il possesso del proprio bene, ormai irreversibilmente destinato all'uso predetto.
La giurisprudenza è intervenuta in relazione a questa situazione di fatto, la cui illegittimità è palese, facendo uso di una norma che, a rigore, varrebbe a disciplinare un caso differente: si tratta dell'art. 938 cod. civ. , la norma cioè che regola l'ipotesi della c.d. "accessione invertita" nota3.
Si noti che questa disposizione subordina l'acquisto del suolo in capo al costruttore alla sussistenza di requisiti quali la buona fede di costui (intesa come ignoranza di invadere il terreno altrui) e l'occupazione di una "porzione" del fondo, con ciò manifestando l'inapplicabilità della figura ad una occupazione integrale.
In ogni caso la giurisprudenza ha ritenuto, sussistendo nell'ambito di una procedura espropriativa gli elementi dell'occupazione illegittima del suolo altrui nonchè quello dell'irreversibile trasformazione del medesimo per effetto della costruzione dell'opera, che da un lato si verifichi il passaggio di proprietà del fondo in capo all'ente occupante, dall'altro che questi debba risarcire il danno all'originario proprietario (Cass. Civ. Sez. I, 8490/98 ).
Occorre aggiungere che è intervenuto in materia lo stesso legislatore, prevedendo (art. 3 della Legge 458/88) che il proprietario di un terreno utilizzato per finalità di edilizia residenziale pubblica (il quale abbia ottenuto l'annullamento definitivo del provvedimento espropriativo illegittimo) non possa ottenere la retrocessione del bene, ma solo il risarcimento del danno (debito di valore e debito di valuta? E' chiaro che, optando per la prima impostazione il relativo importo sarà da attualizzare in base al fenomeno inflattivo, oltre a doversi computare, sulla somma rivalutata, gli interessi legali. In questa direzione cfr. Cass.Civ. Sez.I, 5728/02 ; contra Cass.Civ. Sez.I, 4766/02). Si è venuta in tal modo a sancire un singolare modalità acquisitiva della proprietà privata del tutto svincolata dalla procedura di espropriazione prevista dalla Costituzione, per di più traente vita da una situazione illegittima nota4.
La giurisprudenza ha inoltre avuto modo di precisare, ai fini del decorso del termine prescrizionale quinquennale, che la situazione di abusiva occupazione costituisce un illecito istantaneo che si perfeziona con il compimento dell'opera (Cass.Civ. Sez.I, 8401/98 ) e che il fatto che l'ente espropriante abbia delegato ad altro ente l'esecuzione dei lavori non esclude la responsabilità del primo per l'illegittima occupazione (Cass.Civ. Sez. Unite, 4571/98 ). Inapplicabile risulta inoltre il criterio di cui all'art. 23 della Legge 2359/65, in base al quale nell'espropriazione dovrebbero esser comprese le frazioni residue del bene non più utilmente fruibili dal proprietario (Cass. Civ. Sez. I, 5728/02). Cosa riferire dell'ipotesi in cui, verificatasi l'acquisizione in base all'occupazione in difetto di emissione del decreto ablativo, l'occupante abbia comunque determinato la relativa indennità? Al riguardo è stato deciso che tale atto possa valere quantomeno ad interrompere il termine prescrizionale del diritto al risarcimento del danno (Cass. Civ., Sez. III, 923/13).
Giova rilevare che esula dal caso dell'accessione invertita, non risultando applicabile la relativa modalità acquisitiva (fatto comunque salvo l'acquisto per usucapione), l'eventualità in cui l'ente occupi senza titolo un fondo privato ponendo in essere un'attività riconducibile ad un diritto reale minore (quale ad esempio una servitù: cfr. Cass.Civ. Sez.II, 3153/98).

Non irrilevante in materia è da considerare l'emanazione del D. Lgs. 80/98, il cui art. 34 34 ha attribuito alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo le questioni afferenti diritti soggettivi diversi dall'indennità connessi alla tenuta di condotte materiali nell'ambito di procedimenti ablatori. Secondo un'opinione, anche considerando il tenore di detta disposizione, la giurisdizione sarebbe pur sempre rimasta in capo al giudice ordinario, (Tar Calabria, 1025/00 ). Il problema è stato analizzato anche dalla Cassazione, la quale ha reputato non manifestamente infondata la questione della incostituzionalità della norma sotto il profilo del difetto di delega al governo. Questa situazione si è peraltro modificata successivamente all'entrata in vigore, a far tempo dal 10 agosto 2000, della Legge 205/00 , la quale è intervenuta sostanzialmente reiterando il testo del predetto art. 34 , dotandolo tuttavia dell'efficacia propria della normativa di rango primario. In questo modo è stata superata la critica relativa al difetto di delega ex art.76 Cost. che era stata mossa al precitato art. 34 , ciò che aveva cagionato, come detto, l'impugnativa del medesimo avanti la Corte Costituzionale. Quest'ultima ha così deciso la restituzione degli atti alla Corte di Cassazione affinchè provveda ad un nuovo esame della questione (Corte Cost., 17/01 ).
Ulteriore problema di non poca rilevanza è quello relativo alle conseguenze scaturenti dall'annullamento della dichiarazione di pubblica utilità nella situazione di fatto che si manifesta quando il fondo sia stato irreversibilmente trasformato in esito all'attività materiale posta in essere dal soggetto immesso nel possesso temporaneo del bene in attesa del decreto di espropriazione. E'stato infatti deciso (Consiglio di Stato, 1562/02 ) che in detta situazione non possa prodursi la c.d. "occupazione espropriativa", dal momento che fa difetto il collegamento tra quanto realizzato ed il fine pubblico (che per l'appunto non può non considerarsi del tutto carente, stante l'annullamento della dichiarazione di pubblica utilità). Le conseguenze sono gravi: il danno che scaturisce da una situazione fattuale definita in chiave di "occupazione usurpativa" comporta l'obbligo di restituire il fondo, oltre a determinare l'insorgenza di un'obbligazione risarcitoria (non soggetta neppure alle limitazioni di cui all'art.5 del D.L. 333/92).
In relazione al quadro fino a qui composto, è da ultimo intervenuto il Testo Unico in materia di espropriazione (Dpr 327/01 ). L'art. 43 T.U. prevede che, dopo aver valutato gli interessi in conflitto, l'autorità che fruisce di fatto di un bene immobile per fini di pubblica utilità, bene modificato in assenza di valido provvedimento ablatorio, può disporre che esso venga acquisito al suo patrimonio indisponibile e che il privato debba essere risarcito dei danni. L'atto di acquisizione deve avere un contenuto predeterminato, tassativamente indicato dalla stessa norma, specificandosi, tra l'altro, che la misura del risarcimento ed il pagamento non pregiudica l'eventuale azione giudiziaria intrapresa. Ciò premesso, appare in tutta evidenza la singolarità della previsione legislativa di un'ipotesi di condotta illegittima da parte dell'amministrazione, condotta che ha quale esito una vicenda acquisitiva in favore della stessa amministrazione, sia pure con il temperamento dell'obbligo risarcitorio, peraltro sempre autodeterminato. L'intervento del legislatore non ha comunque sopito i contrasti giurisprudenziali. E' stato infatti deciso che neppure ipotizzando l'applicazione retroattiva nota5 dell'art.43 in esame potrebbe negarsi la restituzione del bene appreso quando fosse accertata l'illegittimità dell'occupazione del medesimo antecedente all'entrata in vigore del t.u. 327/01 a cagione della mancanza o dell'annullamento della dichiarazione di pubblica utilità. Ciò in relazione al modo di disporre dell'art.57 del predetto T.U. (Cass. Civ. Sez.I, 18239/05 ). Ciò mentre la Giustizia amministrativa si esprimeva nel senso della possibilità di un utile intervento del provvedimento inteso a sanare, proprio ai sensi del predetto art. 43 T.U., la situazione di illegittimità (Ad. Plenaria Consiglio di Stato, 2/05 ) .
Non basta ancora: tra le disposizioni di carattere transitorio spicca l'art. 55 T.U., inteso a disciplinare i pregressi eventi di illegittima occupazione (precisamente a far tempo dalla data del 30 settembre 1986 e con effetto per i giudizi pendenti al 1 gennaio 1997). La norma stabiliva nel suo testo originario che si dovessero utilizzare, ai fini della determinazione del risarcimento, i criteri di cui all'art. 43 T.U., con l'esclusione della riduzione del 40% e con l'incremento dell'importo nella misura del 10%. Per effetto del comma 89 dell'art.2 della Legge 24 dicembre 2007, n.244 ("Finanziaria 2008"), la norma è stata modificata nel senso di porre a base della determinazione del risarcimento il valore venale del bene. Ciò in relazione agli episodi di occupazione di un suolo edificabile per ragioni di pubblica utilità in difetto di valido ed efficace provvedimento di esproprio alla data del 30 settembre 1996.

Ai sensi del II comma dell'art.42-bis del predetto T.U." il provvedimento di acquisizione può essere adottato anche quando sia stato annullato l'atto da cui sia sorto il vincolo preordinato all'esproprio, l'atto che abbia dichiarato la pubblica utilità di un'opera o il decreto di esproprio. Il provvedimento di acquisizione può essere adottato anche durante la pendenza di un giudizio per l'annullamento degli atti di cui al primo periodo del presente comma, se l'amministrazione che ha adottato l'atto impugnato lo ritira.
La Corte di Cassazione ha stigmatizzato tale procedimento di "espropriazione semplificata", rimettendo al Giudice delle Leggi la questione di legittimità costituzionale della norma appena citata (Cass. Civ., Sez. Unite, 441/2014).

Note

nota1

Occorre tener presente la distinzione fra occupazione illegittima e occupazione temporanea o d'urgenza. Quest'ultima incide solo sul godimento e sull'uso dei beni, che viene sottratto, previa corresponsione di un'indennità, al proprietario. Presupposto è che i lavori siano dichiarati indifferibili ed urgenti. Spesso accade che, una volta disposta l'occupazione d'urgenza, non vengano effettuati gli ulteriori passi necessari ai fini dell'emissione del decreto di espropriazione. Ciò non può che sfociare, una volta decorsi i termini di legge, in un occupazione sine titulo, dunque illegittima. Cfr. Santoro, Occupazione temporanea e d'urgenza, in Enc. giur., p. 627; Caputi-Jambrenghi, I beni pubblici e d'interesse pubblico, in Diritto amministrativo, a cura di Mazzarolli-Pericu-Romano-Roversi Monaco-Scoca, Bologna, 1998, p. 1166; Guarini, Aspetti problematici dell'espropriazione ed occupazione temporanea e d'urgenza, in Nuova rass., 1978.
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nota2

Non è indispensabile, a tal fine, che i lavori siano stati ultimati e che l'opera possa dirsi del tutto eseguita, è sufficiente che siano state poste in essere opere che abbiano trasformato fisicamente l'immobile occupato, facendogli perdere definitivamente ed irreversibilmente i caratteri originari.
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nota3

Dal punto di vista logico all'interprete si ponevano tre alternative: a) la conservazione delle due proprietà divise, ciascuna in capo ad un differente titolare b) l'acquisto da parte del proprietario dell'area anche del diritto di proprietà sulla costruzione pubblica per accessione, c) la concentrazione di entrambe le proprietà in capo all'Amministrazione. E' stata scelta quest'ultima soluzione, a tutela del pubblico interesse. Si veda sul punto Caringella-De Marzo, Indennità di esproprio ed occupazione appropriativa nel panorama normativo-giurisprudenziale, vol. II, Milano, 1997.
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nota4

Sul tema delle occupazioni acquisitive è ora intervenuta anche la Corte europea di diritti dell'uomo. Quest'ultima, alla quale si era rivolta una società italiana (ricorso n. 31524/96) proprietaria di un terreno oggetto di accessione invertita intervenuta a favore di un Comune, con la sentenza emessa il 30 maggio 2000 , ha sottolineato come il diritto di proprietà non possa essere compromesso al punto tale da far derivare una perdita del diritto soggettivo in esito a comportamenti illeciti della parte pubblica. Conseguentemente la Corte ha stabilito che, tutte le volte in cui ricorra una procedura di espropriazione illegittima, lo Stato deve seriamente impegnarsi a restituire il terreno, oltre a indennizzare il proprietario danneggiato. Ciò peraltro non implica che l'occupazione c.d. "appropriativa" quale modo di acquisto della proprietà debba essere considerato addirittura in contrasto con i principi (cfr. l'art.1 del Prot. n.1 relativo al diritto di proprietà) di cui alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo (Cass. Civ. Sez. I, 11096/04 ) .
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nota5

Nel senso della retroattività dell'art.43 del T.U. cfr. Consiglio di Stato, 5830/07 , che ha osservato come il richiamo di cui all'art. 57 del predetto T.U., portante la normativa transitoria, si riferisca solamente alle fasi procedimentali, mentre l'atto acquisitivo del bene risulti esterno rispetto al procedimento, pertanto escluso dall'ambito della riferita disciplina transitoria. Contra, CNN, Studio n.173-2008/C.
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Bibliografia

  • CAPUTI-JAMBREGHINI, I beni pubblici e d’interesse pubblico, Bologna, Diritto amministrativo, di Mazzarolli-Pericu-Rom.., 1998
  • CARINGELLA-DE MARZO, Indennità di esproprio ed occupazione appropriativa nel panorama normativo-giurisprudenziale, Milano, II, 1997
  • GUARINI, Aspetti problematici dell’espropriazione ed occupazione temporanea e d’urgenza, Nuova rass., 1978
  • SANTORO, Occupazione temporanea e d’urgenza, Roma, Enc. Giur, XXI, 1990

Prassi collegate

  • Quesito n. 706-2010/C, Espropriazione di area per piano di zona e successiva circolazione dei beni (Errata corrige)
  • Quesito n. 89-2008/C, Retrocessione di un bene espropriato dal Comune

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