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La sanatoria dell'abusivismo edilizio ed i successivi provvedimenti in materia urbanistica



Nel nostro Paese la rilevanza del fenomeno delle edificazioni abusive ha imposto al legislatore una speciale attenzione per risolvere un duplice problema. Da un lato quello di scoraggiare l'attività abusiva di edificazione, sanzionando gli speculatori, dall'altro di come eventualmente pervenire ad un recupero, ove possibile, di quanto edificato, cogliendo quantomeno l'opportunità per le casse pubbliche di giovarsi di entrate straordinarie.

Una prima risposta alle predette questioni venne tentata con l'emanazione della Legge 28 febbraio 1985, n. 47 , entrata in vigore il successivo 17 marzo. La detta normativa previde una serie di sanzioni, tra le quali anche la demolizione degli immobili abusivamente realizzati nota1.

La nuova normativa conobbe una nutrita serie di modificazioni (cfr. in tal senso il D.L. 23 aprile 1985, n. 146 (convertito nella Legge 21 giugno 1985, n. 298 ) e il D.L. 20 novembre 1985, n. 656 (convertito nella Legge 24 dicembre 1985, n. 780).

Anche il Governo emanò in materia ulteriori innovazioni attraverso il ricorso alla decretazione di urgenza: si pensi ai D.L. 28 marzo 1986, n. 76; D.L. 30 settembre 1986, n. 605; D.L. 9 dicembre 1986, n. 823; D.L. 9 marzo 1987, n. 71; D.L. 8 maggio 1987, n. 178; D.L. 9 luglio 1987, n. 264; D.L. 4 settembre 1987, n. 367; D.L. 7 novembre 1987, n. 458 tutti non convertiti in legge da parte del Parlamento.

E' importante sottolineare l'intervento della Giudice delle leggi (Corte Cost., 302/88 ) che si pronunziò nel senso dell'illegittimità del reiterato ricorso allo strumento del decreto legge, il che indusse in qualche misura le Camere ad approvare la Legge 13 marzo 1988, n. 68 per il cui tramite venne convertito, sia pure con modifiche, il D.L. 12 gennaio 1988, n. 2.

Punti qualificanti della disciplina della legge del 1985 (avente ad oggetto, tra le altre cose, la disciplina le procedure di sanatoria delle opere abusivamente realizzate fino al giorno 1 ottobre 1983), possono essere considerati la precisazione circa l'attività di vigilanza sull'edificazione; la predisposizione di un sistema sanzionatorio rigoroso in relazione agli illeciti, con la previsione di una generale possibilità di una sanatoria per gli abusi meramente formali; l'introduzione di procedure semplificate per la formazione di strumenti urbanistici (con particolare riferimento alle opere interne agli edifici, non più soggette nè a concessione nè ad autorizzazione). Venne inoltre previsto il rilascio da parte del Comune del certificato di destinazione urbanistica attestante la situazione giuridica urbanistica dei suoli, con specifico riferimento alle prescrizioni relative all'attitudine edificatoria dei medesimi.

Per quanto attiene all' impatto della nuova normativa sull' attività negoziale, occorre rammentare i seguenti aspetti:
  • previsione della nullità per gli atti di trasferimento a titolo oneroso della proprietà e di altri diritti reali (ad eccezione dell'atto costitutivo di servitù) relativi a terreni privi di allegazione del certificato di destinazione urbanistica;
  • previsione della nullità degli atti trasferimento a titolo oneroso della proprietà e di altri diritti reali relativi a fabbricati non contenenti le menzioni relative alla disciplina urbanistica. Successivamente la Legge 8 giugno 1990, n. 142 (ora abrogata dal D. Lgs. 267/00), mediante la quale sono stati introdotti nuovi principi dell'ordinamento dei Comuni e delle Province, venne a porre importanti novità concernenti le competenze degli enti locali in materia di gestione del territorio e di urbanistica. Tra esse vanno ricordate l'introduzione del piano territoriale di coordinamento di competenza della Provincia, l'individuazione della città metropolitana quale nuovo organo di governo delle aree urbane (cui sono tra l'altro attribuite le competenze dell'accordo di programmazione quale istituto, con precise possibilità di incidenza sugli strumenti urbanistici, per la realizzazione di interventi che richiedono l'azione integrata di una pluralità di soggetti pubblici).

Nel frattempo la disciplina temporanea delle ipotesi di formazione di silenzio-assenso per le concessioni edilizie che, come abbiamo visto, venne introdotto dalla Legge 94/82 fino al 31 dicembre 1984, venne successivamente prorogata, per il tramite di reiterati interventi fino alla data del 31 dicembre 1991.

Da ultimo, con la legge 17 febbraio 1992, n. 179 venne addirittura disposta l'eliminazione di ogni termine.La Legge 4 dicembre 1993, n. 493 stabilì un procedimento più macchinoso. Quando l'Amministrazione fosse rimasta silente a fronte delle richieste del cittadino, si sarebbe attivato un controllo sostitutivo da parte della regione. Ad esso avrebbe potuto fare seguito la nomina di un commissario ad acta presso il Comune inadempiente, commissario che avrebbe successivamente dovuto provvedere all'emanazione dell'atto. Lo strumento normativo certamente ebbe ad appesantire la procedura. Ecco allora che il legislatore venne, con singolare pendolarismo, a reintrodurre nuovamente per il tramite del D.L. 26 luglio 1994, n. 468 la procedura del silenzio-assenso.Successivamente, con il D.L. 27 marzo 1995, n. 88 , la disciplina ha conosciuto l'ennesima inversione di rotta, con il ritorno ad un sistema simile a quello già disciplinato nella Legge 493/93 . Questa impostazione venne ribadita dalla Legge 23 dicembre 1996, n. 662 .

Attraverso la decretazione di urgenza succedutasi a decorrere dal D.L. 468/94 erano state apportate significative innovazioni al regime delle trasformazioni edilizie ed urbanistiche del territorio fra le quali vanno ricordate:
  • l'inserimento della mancata adozione degli strumenti urbanistici generali fra le cause di scioglimento dei Consigli comunali previste dall'art. 39 della Legge 142/90 (ora abrogata dal D. Lgs. 267/00 ) e attualmente dall'art.141 D. Lgs. 267/00;
  • la previsione dell'approvazione tacita degli strumenti urbanistici generali, da parte della Regione (o degli enti da essa delegati), per l'infruttuoso decorso del termine fissato dalla legge per l'approvazione esplicita;
  • la soppressione del regime autorizzatorio per gli interventi edilizi e la sottoposizione di una serie di essi alla c.d. DIA, vale a dire la denuncia di inizio dell'attività (prevista dall'art.19 della Legge 241/90 ) accompagnata da una relazione tecnica di asseverazione di un professionista abilitato. Con la L.122/10, in sede di conversione del D.L. 78/10 la disciplina della DIA è stata rivoluzionata. Al posto della stessa è stata introdotta la c.d. SCIA (cioè la "Segnalazione di inizio di attività"). Essa sostituisce ogni autorizzazione il cui rilascio dipenda esclusivamente da accertamento di requisiti di carattere tecnico. La SCIA non poteva essere utilizzata in presenza di vincoli ambientali, paesaggistici o culturali. Tale quadro è tuttavia mutato per effetto dell'emanazione del c.d. "decreto del fare" (d.l. 69/2013) che ha modificato il t.u. 2001/380. Occorre distinguere tra interventi sottoposti ad un vincolo la cui tutela compete all'amministrazione comunale ed interventi sottoposti ad un vincolo la cui tutela non competa al Comune neppure in via delegata. In quest'ultima ipotesi ove il parere favorevole non sia allegato alla SCIA, lo Sportello Unico acquisisce il parere presso l'ente preposto ovvero convoca la conferenza di servizi.

Riprendendo il discorso sulle modalità di produzione normativa, la Corte Costituzionale con la sentenza 360/96 affermò nettamente l'incompatibilità rispetto all'art. 77 della Cost. della prassi consistente nella costante reiterazione dei decreti-legge.Il Giudice delle Leggi pertanto escluse che in caso di mancata conversione il Governo potesse riprodurre, con un nuovo decreto, il contenuto normativo dell'intero testo o di singole disposizioni del decreto non convertito, nei casi in cui il nuovo provvedimento non risultasse fondato su autonomi (e pur sempre straordinari) motivi di necessità ed urgenza, motivi che, in ogni caso, non avrebbero potuto essere ricondotti al solo fatto del ritardo conseguente dalla mancata conversione del precedente decreto.Qualsiasi ulteriore intervento normativo del governo, quindi, non avrebbe potuto porsi in un rapporto di continuità sostanziale con il decreto non convertito, dovendo risultare caratterizzato da contenuti sostanzialmente diversi, ovvero da nuovi presupposti giustificativi di natura straordinaria. Decaduto così il D.L. 24 settembre 1996, n. 495 , la Legge 23 dicembre 1996, n. 662 , collegata alla finanziaria per il 1997, oltre a specificare ulteriormente la disciplina del condono delle costruzioni abusive, ha costituito l'occasione per ribadire le norme procedurali già poste in materia di rilascio della concessione edilizia e per modificare il procedimento di denuncia dell'inizio di attività, che non sostituisce più il regime autorizzatorio, piuttosto affiancandosi a questo.

Sono stati espressamente fatti salvi gli effetti delle precedenti disposizioni.

Nell'elaborare il c.d. "nuovo condono edilizio", introdotto inizialmente con il D.L. 26 luglio 1994, n. 468 , quantomeno il legislatore mostrò di tener conto dell'esperienza già fatta nel 1985, ponendo quale condizione per la regolarizzazione dell'immobile da sanare, non solo le somme a titolo di oblazione, bensì anche la corresponsione degli oneri concessori.Il D.L. 468/94 , per la parte riguardante il condono, venne inizialmente reiterato con i DD.LL. 551/94 e 649/94. In seguito la relativa normativa fu trasfusa nell'art. 39 della Legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Corte Cost., 416/95 ) nota2. Alcuni aspetti hanno rinvenuto la loro disciplina in successivi provvedimenti normativi (cfr. DD.LL. 24/95,88/95,193/95,310/95,400/95, 498/95,30/96,154/96,285/96,388/96,495/96) e nell'art. 2 commi 37-59, della Legge 23 dicembre 1996, n. 662 .

Per le linee guida dell'intervento è stata presa a riferimento la disciplina già contenuta nei capi IV e V della Legge 47/85 , in relazione alla quale sono state comunque apportate rilevanti modifiche.

La sanabilità è riferita:
  1. alle opere ultimate ovvero sospese in forza di un provvedimento amministrativo o giudiziale entro il 31 dicembre 1993;
  2. alle opere aventi dimensioni non eccedenti una volumetria pari a 750 metri cubi (ovvero ad ampliamenti di misura non superiore a 750 metri cubi o al 30% dell'opera legittima ampliata);
  3. ai casi in cui la presentazione della domanda di sanatoria venga fatta entro il termine del 31 marzo 1995. Occorre rilevare, in relazione al punto 2 che precede che, in concreto, sono suscettibili di essere sanati anche edifici di notevoli dimensioni per il tramite della presentazione di più domande provenienti da soggetti diversi, ciascuno per quanto attiene alla parte di immobile di spettanza.

La legge prevede il perfezionamento di una fattispecie di silenzio assenso, in base alla quale la sanatoria si perfeziona (sempre che l'oblazione dovuta sia determinata correttamente e ne sia stato corrisposto integralmente l'importo unitamente a quello concernente il contributo concessorio) con il decorso del termine di un anno, elevato a due anni per i Comuni con popolazione superiore a 500.000 abitanti. Tale termine decorre dal 1° gennaio 1997.

La disciplina del nuovo condono è stata comunque posta in correlazione a quella concernente i particolari vincoli che possono sussistere relativamente alla tutela paesaggistica, idrogeologica, dei parchi naturali . Nelle zone soggette a tali vincoli non vige il principio del silenzio-assenso, dovendo piuttosto applicarsi l'opposta regola del silenzio-rifiuto ogniqualvolta l'autorità preposta alla tutela del vincolo sia stata richiesta dell'emissione del prescritto parere. Ciò anche in esito all'entrata in vigore della Legge 14 maggio 2005, n.80 (che ha convertito con modificazioni il D.L. 14 marzo 2005 n. 35 ), il cui art. 3 al comma n. 6 ter ha modificato l'art. 20 della Legge 7 agosto 1990, n. 241. Questa situazione è comunque mutata radicalmente per effetto dell'emanazione del c.d. "decreto del fare" (d.l. 21 giugno 2013 n.69, conv. dalla l. 9 agosto 2013 n.98). Il comma IX dell'art.20 del T.U. 2001/380 ora prevede in maniera esplicita che il procedimento debba essere concluso con l'adozione di un provvedimento espresso, con ciò escludendo che possa formarsi in materia il silenzio-rifiuto.

Di particolare interesse si manifestano le conseguenze, di cui si dirà partitamente, relative alla negoziazione delle edificazioni abusive ovvero alla carente allegazione all'atto di trasferimento della proprietà del bene del certificato di destinazione urbanistica.

Note

nota1

Va ricordato che nel procedimento funzionale alla demolizione non rinviene applicazione l'obbligo di comunicazione di avvio del procedimento, dal momento che il provvedimento repressivo è vincolato (cfr. Consiglio di Stato, 666/13).
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nota2

La Corte Costituzionale con sentenza 416/95 ha avuto occasione di precisare i limiti di costituzionalità delle sanatorie in materia edilizia. Essa ha avuto modo di precisare che l'art. 39 della Legge 724/94 è legittimo poiché rappresenta una risposta "del tutto eccezionale", che soddisfa "straordinarie ragioni finanziarie e di recupero della base impositiva", ponendo rimedio a un fenomeno diffuso reso possibile dalla insufficiente "incisività e tempestività dell'azione di controllo e di repressione degli Enti locali e delle Regioni". La Corte, però, ha parallelamente avvertito che "ben diversa sarebbe la situazione in caso di reiterazione di una norma del genere e soprattutto di ulteriore e persistente spostamento dei termini temporali di riferimento del commesso abusivismo edilizio". In tal caso ben altre sarebbero "le valutazioni sul piano della ragionevolezza, venendo meno il carattere eccezionale, con le peculiari caratteristiche della singolarità e ulteriore irripetibilità": più ancora della rinuncia a reprimere e sanzionare i comportamenti illeciti, sarebbe imperdonabile, infatti, la rinuncia "alla tutela del territorio e dell'ambiente in cui vive l'uomo".
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Prassi collegate

  • Circolare N.4/E, Decreto-legge del 31 maggio 2010 n. 78, Commento alle novità fiscali, primi chiarimenti
  • Quesito n. 399-2007/C, Falsità della dichiarazione di parte relativa all'insussistenza di abusi edilizi, sussistenza di abuso minore e commerciabilità
  • Quesito n. 655-2007/C, Oneri concessori non versati e imprescrittibilità
  • Quesito n. 175-2006/C, Quesiti vari in tema di terzo condono edilizio
  • Quesito n. 45-2006/C, Condono edilizio ex lege 47/1985, silenzio assenso, richiesta di somma aggiuntiva a titolo di oblazione e commerciabilità
  • Quesito n. 701-2006/C, Condono edilizio, atto di conferma e comunione legale
  • Quesito n. 5836/C, Condono edilizio, oblazione in misura ridotta e commerciabilità
  • Quesito n. 194-2006/C, Condono edilizio e dichiarazione di inizio costruzione in data anteriore al 2 settembre 1967
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  • Quesito n. 281-2006/C, Terzo condono e termini per il versamento delle rate di oblazione ed oneri concessori
  • Quesito n. 5599/C, Frazionamento, condono edilizio e soggetto legittimato alla presentazione della domanda
  • Quesito n. 5818/C, Quesiti in tema di condono

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