La responsabilità per danno ambientale

L'art. 18 della Legge 8 luglio 1986, n. 349 istitutiva del Ministero dell'Ambiente, recante anche norme in materia di danno ambientale nota1, prevedeva il risarcimento dei danni anche a favore dello Stato per "qualunque fatto doloso o colposo in violazione di disposizioni di legge o di provvedimenti adottati in base a legge, che comprometta l'ambiente, ad esso arrecando danno, alterandolo, deteriorandolo o distruggendolo in tutto o in parte...". Il tema del danno ambientale è stato oggetto di profonda rimeditazione per effetto dell'entrata in vigore del c.d. "codice dell'ambiente" portato dal D. Lgs. 3 aprile 2006, n.152 .

Occorre al riguardo anzitutto chiarire che cosa si debba intendere per "ambiente ". Soccorre a tal fine la giurisprudenza, secondo la quale "L'ambiente, in senso giuridico, costituisce un insieme che, pur comprendente vari beni o valori, quali la flora, la fauna, il suolo, le acque, ecc., si distingue ontologicamente da questi e si identifica in una realtà, priva di consistenza materiale, ma espressiva di un autonomo valore collettivo, costituente, come tale, specifico oggetto di tutela da parte dell'ordinamento, con la legge dell'8 luglio 1986, n. 349, rispetto ad illeciti la cui idoneità lesiva va valutata con specifico riguardo a siffatto valore ed indipendentemente dalla particolare incidenza verificatasi su una o più delle dette singole componenti" (cfr. Cass. Civ. sez. I, 4362/92 ). Rispetto a tale definizione l'art. 300 del D. Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 apporta notevoli precisazioni e specificazioni, distinguendo tra specie ed habitat naturali protetti dalla normativa nazionale e comunitaria, acque interne, acque costiere e terreno, ma soprattutto introducendo il concetto di "deterioramento significativo e misurabile, diretto o indiretto" .

Posto che, nella materia in esame, può essere particolarmente difficoltosa la precisa quantificazione del danno (si consideri, infatti, che è ben possibile che le conseguenze dannose si manifestino in un arco temporale più esteso e che siano apprezzabili in tutta la loro gravità soltanto trascorso un determinato periodo di tempo) il VI comma dell'ormai abrogato art.18 della Legge 349/86 prevedeva che il giudice, in tal caso, potesse determinarne l'ammontare in via equitativa, avvalendosi di taluni criteri, tra cui la gravità della colpa individuale, il costo necessario per il ripristino dell'ambiente leso e, infine, il profitto conseguito dal trasgressore in conseguenza del suo comportamento nota2.Per le medesime ragioni, il regime probatorio gravante sul danneggiato risultava meno rigoroso. In alcuni casi, invero, la prova del danno poteva essere presunta per legge, come ad esempio nel caso di immissioni nocive provenienti da stabilimenti industriali che, per il loro alto contributo inquinante, devono possedere impianti, installazioni o dispositivi tali da limitare al massimo, in base alle tecniche più attuali, la emissione di fumi, gas, polveri o esalazioni (Cass. Civ. Sez. I, 9211/95 ). Secondo la S.C., in ordine alla prova bisogna distinguere tra danno ai singoli beni di proprietà pubblica o privata (che trovano tutela nelle regole ordinarie) e danno all'ambiente considerato un senso unitario, in cui il profilo sanzionatorio nei confronti del fatto lesivo del bene ambientale comporta un accertamento che non è quello del mero pregiudizio patrimoniale, bensì della compromissione dell'ambiente, vale a dire della lesione "in sé" del bene ambientale. La sussistenza di tale pregiudizio è valutabile solo attraverso accertamenti, eseguiti da qualificati organismi pubblici, in presenza dei quali non può fondatamente rigettarsi la richiesta del danneggiato di consulenza tecnica di ufficio. Oltre al risarcimento del danno, l'VIII comma dell'art. 18 prevedeva, altresì che, ove fosse possibile, il giudice disponesse il ripristino dello stato dei luoghi a spese del responsabile. Al riguardo, si discuteva se i soggetti responsabili potessero essere condannati al ripristino dello stato dei luoghi solamente quando il giudizio fosse stato promosso dallo Stato o dagli Enti territoriali oppure anche nell'ipotesi che il giudizio fosse stato promosso da altri soggetti. A favore di tale limitazione si registrava una decisione di merito, sul presupposto che i beni oggetto del fatto lesivo appartenessero a tali enti (cfr. Appello di Trento, 09/06/1987 ). Quanto al rapporto tra la condanna al risarcimento del danno e quella al ripristino, la giurisprudenza di legittimità aveva precisato che, in via prioritaria, il giudice dovesse disporre il ripristino dello stato dei luoghi a spese del responsabile e solo in via sussidiaria potesse condannare il danneggiante al risarcimento dei danni (cfr. Cass. Civ. Sez. Unite, 440/89 ). Più recentemente, la Suprema Corte ha statuito che l'ordine di ripristino dello stato dei luoghi a spese del responsabile discende dalla legge ed è perfettamente compatibile con la condanna al risarcimento del danno ambientale e a quello dei danni generici recati ai privati costituitisi parte civile, trattandosi di misure diverse, predisposte a tutela di beni diversi, che ben possono, quindi, essere congiuntamente applicate a carico di una stessa persona. La orami abrogata Legge 349/86 non escludeva, ma poteva dirsi integrare i principi generali dell'ordinamento in materia di danni (art. 2043 cod. civ. e 185 cod. pen. ) (cfr. Cass. Pen. Sez. III, 27/06/92 ).

Per quanto concerne l'ipotesi di concorso nell'evento dannoso, la disciplina in materia di danno all'ambiente si distingueva da quella comune per l'inapplicabilità della regola della solidarietà, di cui all'art. 2055 cod. civ. . Invero, il VII comma dell'art. 18 l. cit., prevedeva che ciascuno fosse tenuto a rispondere solo nei limiti della sua responsabilità individuale.

La legittimazione attiva all'azione risarcitoria spettava allo Stato, per la sua funzione a tutela della collettività e degli interessi all'equilibrio ecologico, biologico e sociologico del territorio ed agli enti il cui territorio fosse interessato dall'evento lesivo, nonché alle associazioni di protezione ambientale, previste dall'art. 13 , l. cit.. Esse, in particolare, potevano esercitare le azioni spettanti ai comuni dalle province (ad esempio, il TAR della Campania 7268/02 , ha riconosciuto la legittimazione attiva del Codacons). Più specificamente la giurisprudenza ha riconosciuto la legittimazione delle associazioni ambientalistiche ad agire in giudizio a salvaguardia dei cosiddetti interessi diffusi in presenza di una doppia condizione. Che cioè dette associazioni risultassero essere state riconosciute con apposito decreto ministeriale e che l'interesse ambientale da tutelare non risultasse genericamente indicato, ma fosse riconducibile ai criteri promananti dalla Legge 349/86 o comunque risultasse ravvisabile in altra normativa di primario livello, con la conseguente possibilità di individuare senza esitazione i beni degni di essere sottoposti a tutela ambientale (cfr. TAR della Basilicata, 801/02 ).

Il quadro normativo può dirsi mutato soltanto in parte per effetto dell'emanazione del D. Lgs. 3 aprile 2006 n.152. La legittimazione attiva è rimasta in capo agli organi dello Stato. L'art.311 del "codice dell'ambiente" infatti prevede che il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio agisce, anche esercitando l'azione civile in sede penale, per il risarcimento del danno ambientale in forma specifica e, se necessario, per equivalente patrimoniale..". In alternativa è tuttavia prevista la possibilità di procedere amministrativamente. Il procedimento è scolpito dai successivi artt. 312 e 313 del D. Lgs. 152/06. Si da vita ad un'istruttoria funzionale all'identificazione dei trasgressori, per l'attuazione delle misure a protezione dell'ambiente e per consentire il risarcimento dei danni. E' addirittura prevista la possibilità che, sussistendo gravi indizi che "facciano ritenere che libri, registri, documenti... altre prove del fatto dannoso si trovino in locali diversi (da quelli che si trovano nel sito interessato dal fatto dannoso, n.d.r.) il Ministro dell'ambiente... può chiedere l'autorizzazione per la perquisizione dei locali all'autorità giudiziaria competente" (art.312 D. Lgs. 152/06). All'esito dell'istruttoria, accertato un fatto che abbia cagionato danno ambientale, qualora il responsabile non abbia attivato apposite procedure di ripristino, può essere emanata ordinanza immediatamente esecutiva da parte del Ministro, con la quale viene ingiunto al responsabile il ripristino ambientale in forma specifica entro un termine prefissato. Nell'ipotesi in cui ciò non sia possibile ovvero eccessivamente oneroso, oppure ancora non venga di fatto effettuato, viene emesse susseguente ordinanza con la quale viene ingiunto il pagamento "di una somma pari al valore economico del danno accertato o residuato a titolo di risarcimento per equivalente pecuniario" (art. 313 D. Lgs. 152/06).

La proposizione della via amministrativa per il tramite dell'emanazione dell'ordinanza determina l'improcedibilità dell'azione civile, salva la possibilità di intervenire come parte offesa nel giudizio penale (art. 315 D. Lgs. 152/06).

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La giurisprudenza ha qualificato come danno ambientale differenti fattispecie, tra le quali:

  • inquinamento marino causato da fuoriuscita di idrocarburi da una nave (cfr. Pretura di Vasto, 05/04/1990 );


  • inquinamento atmosferico da immissioni industriali (cfr. Tribunale di Napoli, 22/02/1983 );


  • alterazione di acque potabili a seguito di scarichi industriali (cfr. Pretura di Rovigo, 07/02/1990 );


  • inquinamento acustico a causa di rumori molesti (cfr. Appello di Milano, 29/11/1991 );


  • abusi edilizi ed urbanistici.


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Note

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Comporti, Responsabilità per danno ambientale, in Foro it., 1987, vol. III, p. 266; Gherghi, Istituzione del Ministero dell'ambiente in materia di danno ambientale, in Nuova rass. leg. dottr. e giur., 1986, p. 2467; Bigliazzi Geri, A proposito di danno ambientale ex art. 18 l. 08.07.1986 n. 349 e di responsabilità civile, in Pol. diritto, 1987, vol. II, p. 253; D'Orta, Il Ministero per la tutela dell'ambiente (l. 08.07.1986, n. 349), in Nuovi studi politici, 1986, p. 73.
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Tali criteri sono stati puntualmente applicati dalla giurisprudenza. Da ultimo, si veda Tribunale Venezia, 27/11/2002 .
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Bibliografia

  • BIGLIAZZI GERI, A proposito di adanno ambientale ex art. 18 della l. 349/86 e di resp. civile, Pol. diritto, vol. II, 1987
  • COMPORTI, Responsabilità per danno ambientale, Foro it., vol. III, 1987
  • D'ORTA, Il Ministero per la tutela dell'ambiente (l. 349/86), Nuovi studi politici, 1986
  • GHERGHI, Istituzione del Ministero dell'ambiente in materia di danno ambientale, Nuova rass. leg. dottr. e giur., 1986

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