La lesione degli interessi legittimi

Un notevole progresso nella protezione della sfera giuridica di ciascun sogetto dell'ordinamento è stato segnato dalla nota sentenza (Cass. Civ. Sez. Unite, 500/99 ), con la quale è stata sancita la risarcibilità del danno derivante dalla lesione di interessi legittimi ^nota1.

Con la citata pronuncia, la Suprema Corte ha infranto il binomio ingiustizia del danno-lesione del diritto soggettivo, a lungo sostenuto dalla giurisprudenza. In particolare, è stato affermato che la meritevolezza della tutela risarcitoria non dipende dalla qualificazione formale della situazione giuridica soggettiva lesa, bensì da una valutazione da effettuarsi sul piano sostanziale. Invero, secondo le Sez. Unite, "anche la lesione di un interesse legittimo, al pari di quello di un diritto soggettivo o di altro interesse giuridicamente rilevante, può essere fonte di responsabilità aquiliana e, quindi, dar luogo a risarcimento del danno ingiusto, a condizione che risulti danneggiato, per effetto dell'attività illegittima della pubblica amministrazione, l'interesse al bene della vita al quale il primo si correla, e che detto interesse risulti meritevole di tutela alla stregua del diritto positivo".

Il principio dell'irrisarcibilità era stato costantemente eroso dalla giurisprudenza degli ultimi decenni, che aveva riconosciuto la responsabilità della pubblica amministrazione in caso di diritti soggettivi "affievoliti", cioè di interessi legittimi oppositivi ^nota2, nonché in caso di rilevanza penale del fatto consistente nell'adozione di un provvedimento amministrativo illegittimo ancorché lesivo di un semplice interesse legittimo ^nota3.

Tale mutamento della giurisprudenza è, senza dubbio, l'esito di un lento percorso di maturazione, che ha trovato ulteriore impulso in due fattori, tra loro quasi contemporanei:

1. l'intervento del D. Lgs. 80/1998, in tema di riparto di giurisdizione, con il riconoscimento in capo al giudice amministrativo del potere di disporre il risarcimento del "danno ingiusto" nelle materie devolute alla sua giurisdizione esclusiva;

2. la presa di posizione della Consulta che, sollecitata ad un intervento manipolativo o comunque interpretativo sul testo dell'art. 2043 cod. civ. , onde superare l'orientamento giurisprudenziale di netta chiusura ^nota4, ha sì dichiarato la manifesta inammissibilità della questione di legittimità costituzionale, poiché essa era stata sollevata nel corso di un giudizio civile anteriormente alla pronuncia definitiva del giudice amministrativo sulla legittimità dell'atto o provvedimento ^nota5, ma ha nel contempo dato il segnale che i tempi erano ormai maturi per compiere un'inversione di rotta ^nota6.

Le Sezioni Unite, ricordata la lunga evoluzione che, a partire dal caso Meroni, ha portato a ritenere contra ius la violazione non solo dei diritti assoluti, ma anche di quelli di credito, nonché di tutta una serie di nuovi ed inediti diritti, compreso il diritto all'integrità patrimoniale, hanno ritenuto che l'ingiustizia debba essere riferita, in armonia con la lettera dell'art. 2043 cod. civ. , al danno. Si è giunti pertanto alla conclusione della centralità della considerazione del requisito dell'ingiustizia come riferito al danno. L'ambito della risarcibilità del danno è dunque costituito dal danno che si qualifica come ingiusto (= non jure ), che si risolve nella lesione di un "interesse rilevante per l'ordinamento". L'art. 2043 cod.civ. viene considerato non più quale norma secondaria che sanzioni condotte vietate da altre norme da qualificarsi primarie, bensì essa stessa come fonte diretta di divieti.

Quest'ultima norma assume, anche secondo le più recenti costruzioni dottrinali, un ruolo centrale nella configurazione della responsabilità extracontrattuale, vista non più come sanzione di un illecito, ma come un meccanismo per trasferire il danno da chi lo ha subìto ad un altro soggetto ^nota7. Da tale premessa, la corte deriva il riconoscimento dell'atipicità della responsabilità extracontrattuale disegnata dall'art. 2043 cod. civ. , il quale non può essere considerato norma secondaria che prevede la conseguenza della lesione di posizione giuridica fondata da altra disposizione di legge, ma costituisce, viceversa, clausola generale di responsabilità che opera in seguito alla lesione di un interesse rilevante per l'ordinamento ^nota8.

Questa ricostruzione importa che, stante l'atipicità dell'illecito, non sia possibile stabilire aprioristicamente la natura degli interessi meritevoli di tutela. Sotto questo profilo si potrebbe trattare di diritti soggettivi, di interessi legittimi, addirittura di altri interessi (seppure non di fatto).

In ogni caso la mera lesione di un interesse qualificabile come legittimo non è sufficiente ai fini della tutela risarcitoria: "occorre che venga leso in conseguenza dell'azione illegittima l'interesse al bene della vita al quale l'interesse legittimo si correla e che detto interesse al bene risulti meritevole di tutela alla luce dell'ordinamento positivo".

In definitiva occorrerà, ai fini di una pronunzia di condanna della P.A. al risarcimento dei danni, il positivo accertamento dei seguenti elementi:

1. la sussistenza di un evento dannoso;
2. la qualificazione di esso quale fonte di un danno ingiusto (in relazione ad un interesse rilevante per l'ordinamento, sia avente consistenza di diritto soggettivo, sia di interesse legittimo);
3. un nesso di causalità tra condotta illegittima ed evento dannoso;
4. l'esistenza dell'elemento soggettivo del dolo o della colpa. In applicazione di questi principi è stato deciso (Cass. Civ. Sez. I, 157/03 ) nel senso della responsabilità risarcitoria della P.A. nei confronti del privato che, dopo aver stipulato una convenzione di lottizzazione, non abbia potuto conseguire la concessione edilizia in conseguenza dell'adozione di un nuovo piano regolatore.

Al riguardo sembra profilarsi un conflitto tra Giudice amministrativo e Giudice ordinario. Il primo infatti, a differenza del secondo, sembra costantemente orientato a ritenere indispensabile, ai fini del promuovimento dell'azione risarcitoria da parte del privato nei confronti della P.A., il preventivo vittorioso esperimento dell'azione di annullamento del provvedimento amministratuivo. E' chiaro che, accogliendo quest'ultima opinione, di fatto sarebbe negata l'autonoma risarcibilità della lesione dell'interesse legittimo, dovendo per l'appunto essere anteriormente ripristinato il diritto soggettivo per l'innanzi "degradato" per effetto dell'adozione del provvedimento amministrativo.

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Note

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In dottrina, innumerevoli sono le voci che hanno preso parte al dibattito sulla risarcibilità degli interessi legittimi; tra i contributi apparsi negli ultimi anni, possono ricordarsi, AA.VV., Risarcibilità dei danni da lesione degli interessi legittimi (atti del XLIII convegno di studi di scienza dell'amministrazione: Varenna-Villa Monastero, 18-20 settembre 1997), Milano, 1998; Follieri, Il risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi alla luce del D. Lgs.. 80/1998, in Riv. dir. privato, 1998, p. 453; Abbamonte, Sulla risarcibilità del danno per lesione di interessi legittimi, in Danno e resp., 1998, p. 7; Romano, Sulla pretesa risarcibilità degli interessi legittimi: se sono risarcibili, sono diritti soggettivi, in Dir. ammin., 1998, p. 1; Puliatti, Regole autonome di risarcibilità degli interessi legittimi, in Giust. amm. sic., 1998, p. 292; Quaranta, Risarcibilità dei danni da lesione di interessi legittimi, in Appalti urbanistica edilizia, 1998, p. 326; Delfino, La risarcibilità degli interessi legittimi: "ubi remedium ibi ius", in Gazzetta giur., 1998, fasc. 25, p. 12; Botto, Attività urbanistica ed edilizia e risarcibilità dei danni: lesione di interessi legittimi, in Appalti urbanistica edilizia, 1998, p. 67 ; Resta, In margine alla risarcibilità degli interessi legittimi, in Cons. Stato, 1998, vol. II, p. 297; Moscarini, Risarcibilità degli interessi legittimi e nuovo riparto di giurisdizione, in Temi romana, 1998, p. 209; ID., La tutela aquiliana degli interessi legittimi nel "diritto privato europeo", id., 1997, I. 521; Monateri, Irrisarcibilità delle lesioni di interessi legittimi e incostituzionalità dell'art. 2043: la fine di una regola, in Danno e resp., 1997, p. 548; Benini, L'irrisarcibilità della lesione di interessi legittimi tra giurisdizione e merito, ibid., p. 276; Busnelli, Lesione di interessi legittimi: dal "muro di sbarramento" alla "rete di contenimento ", ibid., 269; Romano-Tassone, I problemi di un problema-Spunti in tema di risarcibilità degli interessi legittimi, in Dir. ammin., 1997, p. 35; Giacchetti, La risarcibilità degli interessi legittimi e Don Ferrante, in Cons. Stato, 1997, vol. II, p. 1471.
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nota2

Cass. Civ. Sez. III, 9588/98 , in Foro it., Rep. 1998, voce Danni civili, n. 278, e, per esteso, Danno e resp., 1999, p. 542, con nota di V. Parisio, (Concessione edilizia illegittima: responsabilità del sindaco e risarcimento dei danni").
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nota3

Cass. Civ., Sez. Unite, 5813/85 , in Foro it., Rep. 1986, voce Responsabilità civile, n. 126, e Giust. civ., 1986, vol. I, p. 734; più di recente, Cass. Civ. Sez. I, 1540/95 , in Foro it., Rep. 1995, voce Danni civili, n. 157, e Dir. proc. ammin., 1997, p. 358, con nota di D'Orsogna (Danno "da reato" e comportamento illegittimo dell'amministrazione: verso "l'ingiustizia" dei danni derivanti da lesioni di interessi legittimi).
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nota4

L'ordinanza di rimessione, resa dal Tribunale di Isernia, 28/06/1996 , in Foro it., Rep. 1997, voce cit., n. 168, è riportata in Danno e resp., 1997, p. 371.
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nota5

Corte Cost., 165/98 , in Foro it., 1998, vol. I, p. 3485, con nota di richiami e nota di Caranta, (Danni da lesione di interessi legittimi: la Corte costituzionale prende ancora tempo, ed annotata altresì da Carbone, Risarcimento di interessi legittimi: la Corte costituzionale "si astiene", il legislatore apre nuovi orizzonti) in Corriere giur., 1998, p. 651; Gioia, Il risarcimento da interesse legittimo entro le «mobili frontiere» della giurisdizione esclusiva per settori determinati, in Danno e resp., 1998, p. 547; Angeletti, Il risarcimento degli interessi legittimi e la Corte costituzionale: un'ammissibilità rinviata a miglior occasione, in Giur. it., 1998, p. 1929; Morelli, Alla frontiera del "danno ingiusto" fermati ancora una volta gli interessi legittimi. Ma..., in Giust. civ., 1998, vol. I, p. 1765; Protto, La responsabilità dell'amministrazione per lesione di (meri) interessi legittimi: aspettando la Consulta, in Resp. civ., 1998, p. 968.
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nota6

Monateri, La Corte costituzionale e la lesione di interessi legittimi: un "prospective overruling" verso una ridefinizione dell'ingiustizia del danno, in Danno e resp., 1998, p. 827.
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nota7

Per la critica della concezione tradizionale dell'illecito extracontrattuale e nel senso della centralità dell'elemento del danno, Salvi, La responsabilità civile, in Tratt. dir. priv., a cura di Iudica-Zatti, Milano, 1998.
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nota8

In dottrina, si parla di lesione di una posizione giuridica rilevante: Monateri, La Corte costituzionale e la lesione di interessi legittimi, op. cit., p. 828.
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Bibliografia

• ABBAMONTE, Sulla risarcibilità del danno per lesione di interessi legittimi, Danno e responsabilità, 1998
• ANGELETTI, Il risarcimento degli interessi legittimi e la Corte costituzionale: un'ammissibilità rinviata a miglior occasione, Giur. it., 1998
• BENINI, L'irrisarcibilità della lesione di interessi legittimi tra giurisdizione e merito, Danno e responsabilità, 1997
• BOTTO, Attività urbanistica ed edilizia e risarcibilità dei danni: lesione di interessi legittimi, Appalti urbanistica edilizia, 1998
• BUSNELLI, Lesione di interessi legittimi: dal "muro di sbarramento" alla "rete di contenimento", Danno e resp., 1997
• DELFINO, La risarcibilità degli interessi legittimi: "ubi remedium ibi ius", Gazzetta giur., 1998
• FOLLIERI, Il risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi alla luce del d. lgs. 80/1998, Riv. dir. privato, 1998
• GIACCHETTI, La risarcibilità degli interessi legittimi e Don Ferrante, Cons. Stato, vol. II, 1997
• GIOIA, Il risarcimento da interesse legittimo entro le "mobili frontiere" della giurisdizione esclusiva per settori determinati, Danno e resp., 1998
• MONATERI, Irrisarcibilità delle lesioni di interessi legittimi e incostituzionalità dell'art. 2043: la fine di una regola, Danno e resp., 1997
• MONATERI, La Corte costituzionale e la lesione di interessi legittimi: un "prospective overrulling" verso una ridefinizione dell'ingiustizia del danno, Danno e resp., 1998
• MORELLI, Alla frontiera del "danno ingiusto" fermati ancora una volta gli interessi legittimi. Ma..., Giust. civ., vol. I, 1998
• MOSCARINI, Risarcibilità degli interessi legittimi e nuovo riparto di giurisdizione, Temi romana, 1998
• PROTTO, La responsabilità dell'amministrazione per lesione di (meri) interessi legittimi: aspettando la Consulta, Resp. civ. , 1998
• PULIATTI, Regole autonome di risarcibilità degli interessi legittimi, Giust. amm. sic., 1998
• QUARANTA, Risarcibilità dei danni da lesione di interessi legittimi, Appalti urbanistica edilizia, 1998
• RESTA, In margine alla risarcibilità degli interessi legittimi, Cons. Stato, vol. II, 1998
• ROMANO, Sulla pretesa risarcibilità degli interessi legittimi:se sono risarcibili, sono diritti soggettivi, Dir. ammin., 1998
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• SALVI, La responsabilità civile, Tratt. dir. priv. a cura di Iudica-Zatti, Milano, 1998