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Il nuovo testo unico in materia urbanistica, i successivi adeguamenti alla c.d. legge obiettivo



Il nuovo T.U. in materia urbanistica ed edilizia (D.P.R. 380/01) si qualifica ad un tempo come intervento volto a coordinare gli elementi normativi vigenti, eliminando duplicazioni ed antinomie, introducendo alcune limitate innovazioni, nonché quale legge-quadro, entro la quale collocare i futuri interventi a livello regionale e comunale. Viene altresì istituito lo "sportello unico per l'edilizia" (art. 5 D.P.R. cit.), deputato alla ricezione delle pratiche urbanistiche (richiesta di concessione, denunzia di inizio attività, richiesta di rilascio di certificazioni di agibilità, da ultimo dovendo acquisire presso le amministrazioni competenti, anche mediante conferenza di servizi, gli atti di assenso, comunque denominati, delle amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o alla tutela della salute e della pubblica incolumità in esito alle modifiche introdotte dall'art. 13 del D.l. 83/12). Prima di analizzare, sia pure sommariamente, i nodi fondamentali del provvedimento, occorre osservare come l'entrata in vigore di esso abbia attraversato un iter travagliato, in relazione al mutamento della maggioranza politica che aveva condotto all'approvazione del testo di legge.

In un primo tempo con D.l. 411/01, così come modificato dalla Legge di conversione 463/01, ne venne prorogata di sei mesi l'entrata in vigore inizialmente prevista per il giorno 1 gennaio 2002. Per effetto della mancata pubblicazione in tempo utile della Legge 31 dicembre 2001, n. 463 recante "Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 23 novembre 2001, n. 411, recante proroghe e differimenti di termini", è tuttavia da reputarsi che il T.U. abbia esplicato i propri effetti nella versione originaria a far tempo dal riferito termine iniziale (cioè dal 1 gennaio 2002) almeno fino al giorno 10 gennaio 2002, ovvero il giorno successivo alla pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale della Legge 463/01, che ne dispose espressamente la proroga. Quando si pensi che la c.d. "legge obiettivo" (dai contenuti parzialmente divergenti rispetto a quelli del T.U.), nel frattempo approvata nota1, era destinata ad entrare in vigore dal 10 aprile 2002, dunque in un tempo precedente l'inizio della vigenza del T.U., ben potevano nutrirsi perplessità sulla concreta operatività della riforma.

In conseguenza dell'emanazione dell'ulteriore D.l. 20 giugno 2002, n. 122, l'entrata in vigore del T.U. è stata ulteriormente rinviata alla data del primo gennaio 2003, termine successivamente prorogato al 30 giugno 2003 per effetto della L. 27 dicembre 2002, n. 284. Nel frattempo il legislatore si occupava di adeguare la disciplina del T.U. ai principi portati dalla riferita "legge obiettivo" 21 dicembre 2001, n. 443, ciò cui si provvedeva con D. Lgs. 27 dicembre 2002, n. 301.
Eliminata l'"autorizzazione" dal novero degli strumenti provvedimentali, la nuova disciplina si impernia sul "permesso" a costruire (artt. 10 , 11 , 12 , 13 , 14 e 15 T.U.), che si riannoda alla "concessione" ad aedificandum introdotta dalla legge n. 10 del 1977 e sulla "denuncia di inizio attività" (c.d. DIA: artt. 22 e 23 T.U., avente natura giuridica di vero e proprio provvedimento positivo esplicito, cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 1550/07). Il primo viene a sostanziare un intervento di controllo preventivo da parte della p.a., mentre la seconda legittima il privato a dar corso all'attività edificatoria all'esito dello spirare di un termine di almeno trenta giorni dalla presentazione (art. 23, I comma, T.U.), semplicemente in esito al decorso di un termine senza che siano giunti dall'amministrazione rilievi negativi. Nel testo originario del Testo Unico lo strumento riguardava soltanto alcuni interventi edilizi di tipo "minore", mentre nella versione definitiva esso è divenuto utilizzabile anche in riferimento a ristrutturazioni ed a nuove edificazioni, eventualmente in alternativa rispetto all'acquisizione del permesso a costruire. Cosa riferire dell'eventualità in cui un'attività edilizia richiedente l'emanazione di permesso di costruire venga attuata semplicemente una volta presentata la denunzia inizio attività (cui faccia seguito l'inerte condotta dell'amministrazione)? Al riguardo è stato deciso nel senso che l'intervento debba comunque essere considerato abusivo ai sensi dell'art.44 del T.U., senza che possa rilevare in senso contrario il decorso del termine previsto affinchè l'amministrazione comunale possa intervenire inibendo l'attività (Cass. Pen. Sez. III, 11113/08) E' stato anzi precisato che il contegno omissivo ell'amministrazione non integra gli estremi di un provvedimento implicito di silenzio-assenso (Cass. Pen. Sez. III, 11252/08).

Occorre altresì rammentare che l'art. 6 del T.U. configura anche un'attività edilizia libera, cioè esercitabile senza alcun titolo abilitativo: si tratta degli interventi di manutenzione ordinaria, delle opere di eliminazione delle barriere architettoniche (che non alterino la sagoma dell'edificio) e di quelle, aventi carattere temporaneo, di ricerca geognostica nel sottosuolo. Tale ambito "libero" è stato successivamente incrementato in maniera notevole (comprendendo anche gli interventi di manutenzione straordinaria) per effetto della novellazione della detta norma (per effetto dell'art. 5 del D.L. 40/10 (convertito con L. 73/10).

Non poca rilevanza presentava la classificazione degli interventi edilizi compiuta dall'art. 3, nel quale si distingue tra "interventi di manutenzione ordinaria", "interventi di manutenzione straordinaria", "interventi di restauro e risanamento conservativo", "interventi di ristrutturazione edilizia" ed "interventi di nuova costruzione", sancendosi espressamente la prevalenza delle definizioni predette su ogni disposizione contenuta negli strumenti urbanistici generali (P.R.G., P.R.P., P.L., etc.) o nei regolamenti edilizi. La suddetta qualificazione delle opere edilizie era infatti prodromica rispetto alla esplicazione delle caratteristiche del permesso a costruire (artt. 11 e ss. T.U.) e della denuncia di inizio attività (artt. 22 e ss. T.U.) nota2.
Ciascuno dei predetti titoli abilitativi si riferiva nel testo originario del T.U. ad un ben determinato ambito di attività edilizia, potenzialmente univoco su tutto il territorio nazionale (ciò all'evidente scopo di far venir meno ardue questioni di carattere interpretativo, causate dal divergente modo di disporre della miriade di regolamenti comunali, di piani territoriali e di leggi regionali). In via di estrema sintesi si può dire che il legislatore volesse sottoporre gli interventi edilizi più rilevanti, comportanti la realizzazione di nuovi fabbricati o la radicale ristrutturazione di edifici preesistenti al rilascio di un preventivo provvedimento, verso corresponsione di un contributo in denaro (cfr. art. 16 T.U.).
Le opere edilizie "minori", come tali assoggettate a semplice presentazione della DIA, invece sarebbero state snellite quanto ad iter burocratico, non palesandosi la necessità di alcun intervento dell'ente nota3. Da notare come tra gli interventi di nuova costruzione ai sensi della lettera e) del citato art. 3, rientrino (per effetto della novellazione introdotta dal c.d. "decreto del fare") anche l'installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulottes, campers, case mobili, imbarcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, e che non siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee e salvo che siano installati, con temporaneo ancoraggio al suolo, all'interno di strutture ricettive all'aperto, in conformità alla normativa regionale di settore, per la sosta ed il soggiorno di turisti". Per tale via la natura dell'intervento e dell'eventuale ricognizione del reato di lottizzazione abusiva, è "filtrata" anche da un accertamento sulla finalità abitative perseguite da chi abbia realizzato l'intervento (cfr.Cass. pen., Sez.III, 41479/2014).

Le dette distinzioni hanno successivamente perduto quantomeno una parte della propria efficacia individualizzante. Ciò a causa dell'enfatizzazione dell'importanza della DIA e della parziale reciproca alternatività della stessa rispetto al permesso in esito alle modifiche apportate con il D. Lgs. 27 dicembre 2002, n. 301 (cfr. III comma, art. 22 T.U.). Si aggiunga che, ai sensi del IV e del V comma dell'art. 22 T.U., le regioni a statuto ordinario sono dotate di potestà normativa relativamente all'ampliamento o alla riduzione dell'ambito applicativo dello strumento in esame, potendo individuare con legge ulteriori interventi soggetti a semplice DIA anche assoggettati al contributo di costruzione. Ne segue che la denunzia di inizio attività ben può riguardare anche interventi di ristrutturazione edilizia e di nuova costruzione, come tali assoggettati alla corresponsione degli oneri urbanistici in favore del Comune nota4. Si pensi, all'inverso, anche alla facoltà per l'interessato di domandare il rilascio del permesso a costruire pure in relazione ad interventi di per sè soggetti a semplice DIA (comma VII, art. 22 T.U.), ipotesi in cui era previsto per il Comune un termine massimo per provvedere di sessanta giorni dalla presentazione della domanda (comma X bis, art. 21 T.U.). Il citato termine è stato successivamente ridotto a trenta giorni per effetto dell'entrata in vigore della Legge12 luglio 2011, n. Legge 12 luglio 2011, n. 106 che ha convertito il c.d. "decreto sviluppo" (70/11). Peraltro la disciplina del termine predetto non si rinviene più nel novellato art. 21 del T.U. 380/01, bensì nel nuovo testo dell'art. 19 della Legge 241/90.

Qualora l'immobile oggetto dell'intervento sia sottoposto ad un vincolo occorre distinguere a seconda che la tutela competa o meno anche in via di delega all'autorità comunale. Nel primo caso il termine di trenta giorni a far tempo dal quale è possibile intraprendere i lavori decorre dal rilascio del relativo atto di assenso, in mancanza del quale la denunzia è inefficace (III comma art. 23 T.U.). Nella seconda ipotesi "ove il parere favorevole del soggetto preposto alla tutela non sia allegato alla denuncia, il competente ufficio comunale convoca una conferenza di servizi..." (IV comma art. 23 cit.). Va inoltre tenuto conto delle prescrizioni della legislazione dettata in materia di prevenzione antisismica, la quale prescrive il compimento di un'attività preventiva rispetto all'ottenimento del permesso di costruire. L'omessa denuncia e comunicazione delle opere configura illecito penalmente rilevante (sul cui carattere permanente, cfr. Cass. Cass. Pen., Sez. III, 15861 del 28 febbraio 2016)

Il panorama testè delineato ben può dirsi mutato in un primo tempo per effetto della L.122/10 che, in sede di conversione del D.L. (78/10) ha abolito la DIA, introducendo la c.d. SCIA (vale a dire "Segnalazione di inizio di attività"). Successivamente è mutata anche la disciplina del permesso di costruire in conseguenza della novellazione operata dall'art. 5 convertito dalla L. 12 luglio 2011 n.106.
Quanto alla SCIA, la cui operatività in materia edilizia è stata espressamente confermata dalla Legge 12 luglio 2011, n.106, è venuto a sostituire la DIA in riferimento a tutte le ipotesi in cui, in base alle disposizioni su scala nazionale e regionale, tale strumento poteva essere utilizzato. Una volta presentata la SCIA, l'attività può essere iniziata immediatamente.
L'amministrazione dispone di un termine di 30 giorni per contestare la regolarità della Segnalazione giungendo a fermare i lavori. Una volta che sia decorso il detto termine di 30 giorni, l’amministrazione può intervenire solo in presenza di gravi danni per il pubblico interesse.
Va peraltro rilevato come già la fine della DIA fosse stata in qualche modo prefigurata all’esito di estenuanti discussioni relative al procedimento di semplificazione dell’esecuzione di opere di manutenzione straordinaria nel campo edilizio. Giova ricordare infatti che per il tramite del già citato art. 5 del D.L. 40/10 (convertito con L. 73/10) era già stata eliminata la necessità di presentare la DIA per i lavori di manutenzione straordinaria negli edifici esistenti, ogniqualvolta i medesimi non riguardassero le strutture portanti.

La SCIA sostituisce ogni autorizzazione il cui rilascio dipenda esclusivamente da accertamento di requisiti di natura tecnica. Essa rinviene inoltre applicazione in presenza di vincoli ambientali, paesaggistici o culturali. A tal fine l'operatività della stessa è subordinata al preventivo rilascio del parere o dell'autorizzazione richiesti dalle relative previsioni normative
La SCIA deve essere integrata dalle attestazioni e asseverazioni di tecnici abilitati, corredate dagli elaborati tecnici indispensabili per permettere il sindacato degli organi competenti. Sempre nell’ottica di una massiccia semplificazione è disposto che l’acquisizione di specifici pareri di enti sia sostituita da autocertificazioni, salvo l’esito delle verifiche successive da parte di tali enti, competenti in ordine ai predetti pareri. Non v’è chi non veda la pericolosità di effettuare simili dichiarazioni, in presenza di un elevato tenore di discrezionalità anche di natura tecnica da parte degli enti preposti.

Da ultimo il T.U. 2001/380 è stato modificato per effetto dell'entrata in vigore del c.d. "decreto del fare" (d.l. 21 giugno 2013 n.69 conv. con legge 9 agosto 2013 n.98). E' mutata in parte la definizione di "ristrutturazione edilizia" (ora tali anche gli interventi che comportano una modifica della sagoma dell'edificio, purché non siano soggetti a vincoli storico culturali ovvero ambientali o paesaggistici). La disciplina del silenzio assenso per l'adozione del provvedimento conclusivo di rilascio del permesso di costruire di cui all'art. 20 del T.U. non rinviene applicazione del caso in cui l'immobile sia soggetto ai predetti vincoli.
E' anche variata la disciplina in materia di SCIA. Anzitutto, per uniformità rispetto a quanto dettato in tema di permesso di costruire, è stata eliminata la condizione del rispetto della sagoma in relazione alla richiesta di varianti del premesso di costruire ai sensi dell'art. 22 del T.U.. Risulta inoltre ridotto, ai sensi dell'art. 23-bis del T.U., norma novellamente introdotta, l'ambito applicativo della SCIA per interventi di demolizione e ricostruzione o per varianti a permessi di costruire comportanti modifica della sagoma, nell'ipotesi in cui riguardino edifici siti in centri storici cittadini.
Quanto al permesso di costruire, il relativo procedimento è stato modificato. In particolare, la disciplina del silenzio assenso non opera in riferimento a zona sottoposta a vincoli (commi 9,10,11 dell'art.20 del T.U.). Speciale normativa è stata inoltre dettata per la Comunicazione di inizio lavori (CIL) ai sensi del III comma dell'art.23-bis del T.U.).

In un certo senso legate all'esigenza di semplificazione sono altresì le disposizioni che variamente si sono succedute in riferimento alla realizzazione di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili (fotovoltaico, geotermìa, biomasse). L'art. 12 del D. Lgs. 29 dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell'elettricità) ha introdotto la nozione di "autorizzazione unica" per cercare di accentrare in un unico provvedimento un iter altrimenti assai intricato e complesso. In materia è altresì intervenuto il D.Lgs. n. 28 del 2011 (a propria volta in attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili, abrogativo delle precedenti direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE).

Tornando alla disciplina del permesso di costruire (come detto novellata per effetto della conv. in legge del riferito D.L. 70/11), notevole è la previsione dei termini di cui all'art. 20 T.U. (variamente articolati per ogni fase, compresa le acquisizioni degli eventuali pareri relativi ai vincoli paesistici, culturali, idrogeologici), l'inutile decorso dei quali viene a configurare il silenzio assenso (e non più silenzio rigetto), ad eccezione dei casi in cui l'intervento sia da effettuare in zona soggetta a vincoli ambientali, paesaggistici o culturali. Le integrazioni richieste dall'amministrazione hanno l'effetto di sospendere il decorso dei termini, ma per una sola volta soltanto.

V'è infine da rammentare la disciplina finalizzata al rilascio del certificato di agibilità (artt. 24 e ss. T.U.).

Il capo II del T.U. (artt. 30 e ss.) che prevede il sistema sanzionatorio, viene sostanzialmente ad accorpare le previgenti disposizioni. Si pensi all'art. 30 T.U. (il cui VI comma è stato abrogato per effetto dell'entrata in vigore del Dpr 9 novembre 2005, n.304, eliminativo di alcuni obblighi di comunicazione alle questure ed agli uffici comunali), afferente alla lottizzazione abusiva, riconducibile all'art. 18 della Legge 47/85, all'art. 46 T.U., riguardante la nullità degli atti relativi ad edifici (cfr. il corrispondente art. 17 della Legge 47/85). Occorre a tal riguardo far presente come, per effetto delle modifiche introdotte all'art. 34 T.U. del T.U. dall'art. 5 del D.L. 70/11 non si verifica parziale difformità del titolo abilitativo in presenza di violazioni di altezza, distacchi, cubatura o superficie coperta che non eccedano per singola unità immobiliare il 2 per cento delle misure progettuali.

La parte seconda del T.U. contiene infine la normativa tecnica per l'edilizia (progettazione, direzione, esecuzione delle opere in cemento armato, collaudo statico delle stesse, disposizioni per favorire l'eliminazione delle barriere architettoniche, provvedimenti per le costruzioni da realizzare nelle zone sismiche, norme per il contenimento dei consumi energetici). Da notare come le disposizioni finali (artt. 136 e 137 T.U.) contemplino un elenco di norme che vengono abrogate e di norme che, al contrario, rimangono in vigore. Tra le prime non è irrilevante osservare l'impatto sulla legge 47/85, alcune disposizioni della quale sono state tuttavia reiterate pedissequamente (cfr. artt. 46 e 30 T.U.).

Note

nota1

La Legge 443 del 21 dicembre 2001 "Delega al governo in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici ed altri interventi per il rilancio delle attività produttive" (c.d "Legge obiettivo") al di là della titolazione e degli interventi riguardanti le opere pubbliche definite dall'art. 1"....di preminente interesse nazionale da realizzare per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese", viene a disciplinare essenzialmente l'edilizia privata (commi da VI a XIV dell'art. 1 ) con particolare riferimento alla materia urbanistica, di fatto sovrapponendosi e parzialmente contrastando con le disposizioni del T.U.. Si pensi all'efficacia della DIA (denunzia inizio attività), in forza della quale sarà possibile dar corso alle opere dopo soli 20 giorni dalla presentazione, contro i 30 previsti dal T.U..
I commi da VI a XIV dell'art. 1 della cit. legge delega introducono una semplificazione delle procedure preliminari a determinate tipologie di interventi edilizi, mediante la possibilità di sostituire concessioni e autorizzazioni edilizie con la denuncia di inizio attività (DIA), trasferendo inoltre i compiti e le funzioni di controllo alla competenza regionale. In particolare il comma VI dell'art. 1 conferisce all'interessato la libera scelta di ricorrere alla denuncia di inizio attività in alternativa alla richiesta di rilascio di concessioni o autorizzazioni edilizie per quanto concerne gli interventi disciplinati dall'art. 4, comma II, del D.l. 398/93 (convertito dalla Legge 493/93). Si tratta di interventi edilizi minori (opere di manutenzione straordinaria, restauro e risanamento conservativo, eliminazione di barriere architettoniche, recinzioni, muri di cinta, parcheggi ecc.), di ristrutturazioni edilizie comprendenti la demolizione e la ricostruzione con la stessa volumetria, vale a dire di interventi che attualmente devono essere preceduti dal rilascio di concessione (es.: ampliamenti, nuove edificazioni, sopralzi e ristrutturazioni), semprechè siano specificamente regolati da piani attuativi contenenti precise disposizioni planovolumetriche, tipologiche, formali e costruttive. Il successivo comma VIII ammette la DIA anche per gli immobili sottoposti a vincolo storico-artistico o paesaggistico-ambientale, subordinatamente al preventivo rilascio del parere o dell'autorizzazione da parte della Soprintendenza o della Regione. A propria volta, il comma IX prevede un termine di 20 giorni per la presentazione della denuncia di inizio attività, termine decorrente dal rilascio dell'atto di assenso, per il caso degli immobili sottoposti ad un vincolo la cui tutela compete all'amministrazione comunale.
Nell'ipotesi di provvedimento sfavorevole, la denuncia sarà in concreto priva di effetti. Se viceversa il parere sul vincolo non fosse di competenza dell'amministrazione comunale e il parere favorevole del soggetto preposto alla tutela non fosse allegato alla denuncia, l'ufficio competente dovrebbe convocare una conferenza di servizi (comma X ). Il comma XI prevede l'abrogazione del comma VIII dell'art. 4 (Procedure per il rilascio della concessione edilizia) del D.l. 398/93, che dettava le condizioni per gli interventi subordinati alla denuncia di inizio attività.
Particolare importanza riveste il comma XIV, prevedendo l'emanazione da parte del governo di un decreto legislativo che coordini le discrepanze tra le disposizioni della legge citata con quelle del T.U. in materia edilizia (D.p.r. 380/01). Intanto, per effetto della proroga dell'entrata in vigore del T.U. (e soprattutto della precaria vigenza del medesimo conseguente al vuoto normativo determinatosi nel corso dei primi giorni dell'anno 2002) sono sorte contrastanti opinioni in relazione all'abolizione o meno del reato di costruzione abusiva (ossia in difetto di provvedimento concessorio: cfr. art. 20 della Legge 47/85). Da un lato si è infatti osservato come l'abrogazione della legge del 1985 determinata dal T.U. non possa non aver comportato l' abolitio criminis, indipendentemente dalla proroga del tempo dell'entrata in vigore della legge (Tribunale di Ivrea, 03/07/2002), dall'altro, in senso contrario, è invece apparsa evidente l'intenzione del legislatore di voler ripristinare la normativa del 1985, con tutto quanto segue in relazione al mantenimento della fattispecie incriminatrice (Cass. Pen. Sez. III, 19378/02).
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nota2

L'art. 3 del T.U. precisa la nozione di intervento di ristrutturazione edilizia. In quest'ultima era per l'innanzi (vale a dire precedentemente all'adeguamento operato con il D.Lgs. 301/02) compresa anche la demolizione e successiva "fedele ricostruzione di un fabbricato identico, quanto a sagoma, volumi, area di sedime", sia pure "fatte salve le sole innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica". Il nuovo testo è più "liberale". È scomparso il riferimento alla "fedele ricostruzione", dal momento che la demolizione deve semplicemente essere seguita dalla "ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma di quello preesistente", sempre, beninteso, fatte salve le menzionate esigenze antisismiche. E' stato così deciso nel senso che la ricostruzione possa anche prevedere modifiche al prospetto dell'edificio e che ad essa si possa procedere anche semplicemente in esito alla presentazione di una DIA (denunzia di inizio attività), non essendo necessario il permesso di costruire (Tar Puglia, sede di Bari, Sez. III, 3210/04). L'art. 10 del T.U. individua gli interventi edilizi subordinati a permesso di costruire. Anche qui le differenze rispetto all'impianto originario sono rimarchevoli. Alla lettera c) non consistono più negli "interventi di ristrutturazione edilizia che comportino aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti", dovendo altresì importare la nascita di "un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente". L'innovazione è di non perspicua portata, laddove non appare chiara la conseguenza della apposizione della congiunzione "e", interposta tra il detto requisito e la contemporanea necessaria presenza di quello consistente (come del resto già nel precedente testo) nel fatto che la ristrutturazione importi "aumento di unità immobiliari, modifiche del volume" etc. In buona sostanza, la novità sarebbe intesa ad individuare ipotesi in cui, nonostante la ristrutturazione fosse connotata da "aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti", ciononostante l'intervento non sarebbe da subordinare a rilascio di permesso di costruire, in quanto non porterebbe a materializzare quell'organismo edilizio "in tutto o in parte diverso dal precedente", nozione sulla quale è prevedibile l'accendersi di un dibattito non agevole.
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nota3

Al II comma dell'art.16 T.U., norma che tratta del contributo per il rilascio del permesso di costruire, è stato aggiunto rispetto al testo originario del T.U. un inciso che richiama il V comma dell'art. 2 della Legge 109/94 (legge quadro in materia di lavori pubblici), ai sensi del quale le disposizioni di quella legge non trovano applicazione agli interventi eseguiti direttamente dai privati a scomputo di contributi connessi ad atti abilitanti all'attività edilizia. In riferimento alle problematiche sollevate dalla nuova disciplina della DIA ed all'ampliamento della potestà normativa regionale in materia cfr. Casu, Denuncia di inizio attività e legislazione regionale, in: Studi e Materiali, Milano, vol. I, 2002, pp. 38 e ss..
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nota4

L'art. 22 del T.U. è tra le norme che hanno subito una più radicale modificazione rispetto al testo originario.Il tema è di primaria importanza, venendo in considerazione gli interventi subordinati a semplice denunzia di inizio attività, per i quali dunque non si palesa necessario un provvedimento autorizzatorio. Inizialmente si faceva riferimento solo agli interventi non riconducibili a quelli di cui agli artt.10 e 6 (vale a dire gli interventi di manutenzione ordinaria, volti all'eliminazione di barriere architettoniche, le opere temporanee per svolgere attività geognostiche (art.6 cit.) , purché conformi alle previsioni degli strumenti urbanistici e dei regolamenti edilizi vigenti. Erano e restano anche realizzabili mediante DIA le varianti a permessi di costruire, che non incidono su parametri urbanistici e sulle volumetrie, che non modificano la destinazione d'uso e la categoria edilizia, non alterano la sagoma dell'edificio e non violano le eventuali prescrizioni contenute nel permesso di costruire. Al riguardo, il nuovo testo dell'art. 22 T.U. riferisce semplicemente che dette denunzie possono essere presentate anche prima della dichiarazione di ultimazione dei lavori. Un'osservazione in merito si impone: in tal modo la denunzia di inizio di attività sembra perdere il senso che semanticamente le si dovrebbe annettere, dal momento che, stante l'esplicito riferimento alla dichiarazione di ultimazione dei lavori, ben sarà possibile che le opere siano già compiute quando la denunzia venga depositata presso gli uffici comunali, manifestandosi non certo come comunicazione relativa ad un'attività urbanistica da intraprendere. Più corposa l'innovazione introdotta al III comma dell'art. 22 in esame. Viene prevista una casistica di interventi che vedono la possibilità per il privato di dar corso ad attività edificatoria semplicemente in esito a presentazione, in alternativa rispetto alla richiesta del permesso di costruire, di denunzia di inizio attività. Si tratta degli interventi di ristrutturazione di cui al I comma lettera c) dell'art. 10 (cioè gli interventi di ristrutturazione edilizia che comportino aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti o delle superfici, ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d'uso), nonché degli interventi di nuova costruzione o di ristrutturazione urbanistica, ogniqualvolta siano disciplinati da piani attuativi comunque denominati, ivi compresi gli accordi negoziali aventi valore di piano attuativo, che contengano precise disposizioni plano-volumetriche, tipologiche, formali e costruttive, la cui sussistenza sia stata esplicitamente dichiarata dal competente organo comunale, in sede di approvazione degli stessi piani o di ricognizione di quelli vigenti. Nell'ipotesi in cui i detti piani attuativi siano stati approvati prima della Legge 443/01 (c.d. legge obiettivo), il relativo atto di ricognizione deve avvenire entro trenta giorni dalla richiesta degli interessati. Quando a tanto non si provveda, è possibile prescindervi, purché il progetto di costruzione sia accompagnato da apposita relazione tecnica che asseveri l'esistenza di detti piani attuativi. Ancora è possibile procedere in esito a presentazione di DIA per gli interventi di nuova costruzione, "qualora siano in diretta esecuzione di strumenti urbanistici generali recanti precise disposizioni planovolumetriche". Sempre l'art. 22 in esame conferisce una più ampia potestà di intervento alle regioni, in tal senso ponendosi quale legge-quadro. Infatti le regioni con statuto ordinario possono con legge ampliare o ridurre l'ambito applicativo delle disposizioni di cui ai commi precedenti. La portata del precetto è enorme: non v'è chi non veda come uno dei punti nodali dell'intero corpo normativo sia per l'appunto costituito dalla disposizione che, in buona sostanza, pone la DIA come strumento principe per procedere al compimento di attività edilizia (dato che è prevedibile come gli interessati preferiranno ricorrere ad essa piuttosto che sottostare alle eventuali lungaggini burocratiche conseguenti alla richiesta di permesso). L'ulteriore comma V dell'art. 22, dopo aver chiarito che gli interventi di cui al III comma (ristrutturazione ex art. 10 lett. c) e nuova costruzione nonché ristrutturazione urbanistica) sono soggetti a contributo di costruzione, fanno salva la potestà legislativa regionale in ordine all'individuazione di ulteriori interventi soggetti a mera DIA, differenti da quelli di cui al citato III comma. Quanto alla disciplina della denunzia di inizio attività, l'art. 23 non ha subito modifiche sostanziali. Gli artt. 33 e ss. sono stati, infine, semplicemente adeguati quanto al rinvio agli interventi di cui al III comma dell'art. 22, per l'innanzi non contemplati (vale a dire le opere edilizie che possono essere intraprese in esito a presentazione di semplice DIA in alternativa rispetto alla richiesta di permesso di costruire).
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Bibliografia

  • CASU, Denuncia di inizio attività e legislazione regionale, Milano, Studi e Materiali, I, 2002

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