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Il nuovo testo unico in materia di espropriazione



Il nuovo T.U. in materia di espropriazione (D.P.R. 327/01 ) viene a comporre un quadro normativo e giurisprudenziale in sofferenza da decenni, le cui articolazioni ed implicazioni davano vita a problemi ormai ineludibili, parallelamente abrogando una notevole mole di testi normativi. Prima di analizzare tale provvedimento occorre precisare che con D.L. 411/01 , convertito con Legge 463/01 , l'entrata in vigore del T.U., inizialmente prevista per il giorno 1 gennaio 2002, è stata posticipata al 30 giugno 2002. Per effetto della mancata pubblicazione in tempo utile della Legge 463/01 , è tuttavia da reputarsi che il T.U. abbia esplicato i propri effetti dal 01 gennaio 2002 al 10 gennaio 2002, ovvero il giorno successivo alla pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale della Legge 463/01 . In conseguenza dell'emanazione del D.L. 20 giugno 2002, n.122 la vigenza del testo unico è stata ulteriormente rinviata al 1 gennaio 2003. Da ultimo, per effetto del D.Lgs. 27 dicembre 2002, n.302, il detto termine è stato sostituito con quello del 30 giugno 2003, giorno in cui finalmente l'apparato normativo, cospicuamente modificato, è entrato in vigore. Per quanto attiene alle opere dichiarate di pubblica utilità nel tempo precedente continuerà ad applicarsi la disciplina pregressa, che pertanto mantiene efficacia in questi limiti.
L'ambito dell'intervento è scolpito dall'1 del T.U., che si riferisce ai provvedimenti ablatori afferenti a beni immobili anche a favore di privati per l'esecuzione di opere pubbliche o di pubblica utilità. Il III comma della norma, qualificante i principi desumibili dal t.u. "norme fondamentali di riforma economico-sociale" è stato abrogato nel testo definitivo.
L'art. 3 chiarisce una serie di aspetti definitori, fornendo la definizione di "espropriato", "autorità espropriante", "promotore" e "beneficiario" dell'espropriazione. Il II ed il III comma della detta norma fanno riferimento al "soggetto che risulta proprietario secondo i registri catastali" come colui nei cui confronti, salvo diversa tempestiva notizia, occorre indirizzare il procedimento. Il disposto non appare invero esente da critiche. Si pensi da un lato alla progressiva unificazione degli Uffici del Catasto e della Conservatoria dei RRII (Ufficio del Territorio), dall'altro al fatto che, per tale via, sembrerebbe sancito il principio secondo il quale l'Amministrazione possa essere di fatto esentata dall'esecuzione di ricerche relative all'effettiva titolarità del diritto di proprietà relativamente ai beni espropriandi.
L'art. 4 , riferito all'ambito applicativo, chiarisce che i beni del pubblico demanio possono essere espropriati soltanto previa pronunzia di sdemanializzazione, mentre per quelli appartenenti al patrimonio indisponibile si impone il paragone tra l'importanza degli interessi che si soddisferebbero in esito all'espropriazione e quella degli interessi soddisfatti con la destinazione impressa al bene.
Il successivo art. 5 chiarisce la relazione tra la portata del testo unico (la cui portata di legge-quadro è discutibile in esito alle modifiche introdotte rispetto al testo originario) e la potestà normativa regionale. Le regioni a statuto ordinario esercitano in materia la propria potestà normativa concorrente relativamente alle procedure espropriative strumentali alle materie di propria competenza, sia pure rispettando i principi fondamentali della legislazione statale nonchè dei principi generali dell'ordinamento desumibili dalle disposizioni di cui al testo unico (le quali dunque parrebbero non costituire principi fondamentali della legislazione, dovendo piuttosto essere ricondotte ai "principi generali dell'ordinamento"). Il III comma del predetto art.5 riferisce della diretta operatività delle disposizioni del t.u.fino a quando le regioni e le province autonome non si adegueranno ai principi ed alle norme fondamentali contenuti nello stesso t.u..
La competenza in ordine all'attivazione del procedimento espropriativo è disciplinata dagli artt.5 e 6 , ai sensi dei quali in linea di principio essa appartiene alla stessa autorità che procede alla realizzazione dell'opera pubblica. Gli enti locali possono istituire un "ufficio comune" e costituirsi in consorzio ovvero in altra forma giuridica associativa. Ogni procedimento vede la designazione di un soggetto responsabile che coordina e cura ogni fase, sia pure avvalendosi di tecnici. E' prevista una speciale competenza del Comune relativamente, tra l'altro, alle zone inedificate e a quelle ove sorgono costruzioni in contrasto con la destinazione di zona. L'esercizio dei poteri può essere delegato ad un concessionario o contraente generale al quale sia stata affidata la realizzazione dell'opera.
Quanto alle fasi procedimentali l'8 del T.U. prevede una triplice condizione per l'emanazione del decreto di espropriazione. In primo luogo l'opera da realizzare deve essere prevista nello strumento urbanistico e sul bene espropriando deve sussistere il vincolo preordinato al provvedimento ablativo. Deve inoltre essere stata emanata la dichiarazione di pubblica utilità nota1, dovendo infine esser stata determinata, anche provvisoriamente, l'indennità.
Il successivo 9 del T.U. chiarisce quando un bene può dirsi sottoposto a vincolo preordinato all'esproprio, entro la cui durata quinquennale (si faccia tuttavia attenzione al fatto che esso può venire motivatamente reiterato anche in esito alla decadenza, rinnovando il procedimento) può essere emanato il provvedimento comportante dichiarazione di pubblica utilità. L'intempestività nell'adozione di detta dichiarazione rende applicabile l'9 del T.U. 9, in materia di edilizia. I vincoli possono discendere anche da atti diversi dai piani urbanistici generali (10 T.U.). La partecipazione dell'interessato al procedimento afferente la sottoposizione al vincolo preordinato all'espropriazione è regolata dall'11 del T.U.
L'12 del T.U. contiene le ipotesi in cui si intende automaticamente disposta la dichiarazione di pubblica utilità. Il relativo provvedimento può essere adottato, ex 13 del T.U., fino a quando non sia decaduto il vincolo preordinato all'esproprio che ne costituisce il necessario presupposto. Ai sensi dell'14 T.U. viene indicata la procedura per la designazione degli uffici competenti all'aggiornamento degli elenchi degli atti dai quali deriva ex se la dichiarazione di pubblica utilità ovvero con i quali l'espropriazione viene disposta. I successivi 15 , 16 , 17 , 18 e 19 contengono prescrizioni aventi natura tecnica relativamente all'approvazione del progetto definitivo dell'opera da eseguire.
Notevole rilevanza, ai fini che qui interessano, possiede la prima sezione del capo IV del t.u., afferente alla modalità determinativa dell'indennità di espropriazione. L'art. 20 prevede che, divenuto efficace l'atto dichiarativo della pubblica utilità, l'ente che promuove il procedimento da un lato compila l'elenco dei beni, dall'altro indica le cifre che offre, notificandolo ai proprietari. Nei successivi trenta giorni questi ultimi possono comunicare osservazioni scritte e depositare documenti. Valutate dette osservazioni, l'autorità espropriante determina in via provvisoria l'indennità di espropriazione. Il relativo atto viene notificato al proprietario che, nei trenta giorni successivi, può comunicare la propria condivisione rispetto a detta determinazione.Essa è irrevocabile. In questa ipotesi deve venir consentita l'immissione del possesso del bene da parte dell'autorità espropriante ed il proprietario ha diritto a ricevere un acconto pari all'80% dell'indennità, previa autocertificazione afferente alla piena e libera proprietà del bene.
Il silenzio serbato dal proprietario per trenta giorni dalla notificazione di cui sopra viene interpretato normativamente come rigetto della proposta di determinazione dell'indennità. Quest'ultima viene depositata entro i successivi trenta giorni presso la Cassa depositi e prestiti (non più decurtata del 40% qualora si tratti di terreni edificabili, salvo quanto già previsto all'37 del T.U., per effetto della modificazione introdotta dal comma 89 dell'art.2 della Legge 24 dicembre 2007, n.244, "Finanziaria 2008") , senza le maggiorazioni di cui all'art. 45 nel caso in cui l'area sia inedificabile. Il procedimento di determinazione definitiva della misura dell'indennità è disciplinato dall'art.21 T.U., imperniato sulla stima del bene da eseguirsi a cura di un collegio di tecnici, di cui il terzo designato dal Presidente del Tribunale. Quando è urgente determinare l'indennità provvisoria si fa ricorso alla procedura di cui all'22 T.U.. Giova rilevare che, c on il D.Lgs. 27 dicembre 2002, n.302 è stato inoltre introdotto l'22 bis T.U. in tema di determinazione d'urgenza dell'indennità provvisoria. In tal caso non vengono seguite le disposizioni di cui all'20 del T.U., potendo essere emanato il decreto di esproprio in base alla determinazione urgente dell'indennità di espropriazione, senza particolari indagini e formalità.
Il contenuto e le formalità successive all'emanazione del decreto di esproprio sono stabilite dall'23 t.u., ai sensi del quale esso va notificato al proprietario, eseguito mediante immissione nel possesso del beneficiario dell'esproprio e deve essere trascritto e volturato senza indugio a cura e spese del detto beneficiario. Un estratto del decreto viene inoltre pubblicato nella G.U. ovvero nel Bollettino Ufficiale della Regione. Gli artt. 24 e 25 T.U. si occupano dell'esecuzione dell'esproprio e degli effetti per i terzi.
Le modalità di pagamento dell'indennità di espropriazione sono disciplinate agli artt.26 , 27 , 28 , 29 , 30 e 31 .
Di centrale importanza è il capo VI del t.u. che affronta il nodo dell'entità dell'indennità di espropriazione. Il tema è oggetto di separata disamina, come anche l'ulteriore problematica connessa all'utilizzazione sine titulo di un bene per finalità di pubblico interesse di cui all'43 del T.U..
Gli artt.49 e ss. del T.U. approntano infine la disciplina per l'occupazione temporanea di aree non soggette ad esproprio.

Va rilevato che, ai sensi dell'art. 28 del D. Lgs. 150/11, le controversie aventi ad oggetto l'opposizione alla stima di cui all'art. 54, sono regolate dal rito sommario di cognizione, ove non diversamente disposto. La competenza appartiene alla corte di appello nel cui distretto si trova il bene espropriato.
L'opposizione va proposta, a pena di inammissibilità, entro il termine di trenta giorni dalla notifica del decreto di esproprio o dalla notifica della stima peritale, se quest'ultima sia successiva al decreto di esproprio. Il termine è di sessanta giorni se il ricorrente risiede all'estero.

Note

nota1

Grave il vulnus arrecato al sistema di pubblicità dichiarativa della trascrizione immobiliare. Ordinariamente il tempo che intercorre tra la proposizione della domanda giudiziale e quello in cui è possibile trascrivere una sentenza è "sterilizzato" dall'efficacia prenotativa della trascrizione della domanda giudiziale. Se Tizio conviene in giudizio Caio per ottenere pronunzia costitutiva ex art. 2932 cod.civ. ed ottenere il trasferimento della proprietà di un immobile, l'eventuale vendita di quest'ultimo ad un terzo operata da Caio non sortirà effetto nei confronti dell'attore Tizio qualora la trascrizione del titolo di acquisto del terzo sia successiva alla trascrizione della detta domanda giudiziale. Diversamente va per il caso in esame, stante l'impossibilità di procedere alla trascrizione del ricorso giurisdizionale di annullamento del decreto di espropriazione. La successiva pronunzia con la quale sia stato annullato il decreto non potrà dunque essere opposta all'avente causa dall'espropriante il quale abbia in precedenza (ma successivamente alla proposizione della domanda giudiziale) acquisito il diritto già espropriato trascrivendo il proprio titolo.
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