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Definizione illeciti edilizi (c.d. terzo condono) e delle occupazioni di aree demaniali




Il legislatore è ancora una volta intervenuto in tema di attività edificatoria non conforme alla vigente disciplina, introducendo all'art.32 della Legge 24 novembre 2003, n. 326 (portante conversione del D.L. 269/03) un'articolata disciplina che per gran parte viene a ricalcare quella dei precedenti condoni.

Viene anzitutto precisato che la normativa viene disposta in attesa "dell'adeguamento della disciplina regionale ai principi contenuti nel testo unico..." in materia di edilizia di cui al D.P.R. 380/01 , stabilendo che le condizioni, i limiti e le modalità del rilascio del titolo abilitativo in sanatoria sono stabilite, oltre che dall'art. 32 qui in considerazione, anche dalle normative regionali. Al riguardo è tuttavia intervenuto il Giudice delle leggi (Corte Cost., 196/04 ), che ha statuito nel senso della parziale illegittimità costituzionale dell'art. 32 della citata legge, e ancora degli artt. 14 e 21 , in quanto variamente contrastanti con le prerogative normative di cui godono le regioni con riferimento alla eventuale emanazione di regole più stringenti ai fini della praticabilità del condono, variamente disciplinandolo (quanto alla misura dell'anticipazione degli oneri concessori, alla disciplina del silenzio assenso, alla volumetria massima condonabile, etc.).

In esito all'emanazione della detta pronunzia si è cercato di porre un rimedio con il d.l. 12 luglio 2004 n. 168 (conv. con Legge 30 luglio 2004, n.191), in forza del quale, in base all'art. 5 , è stato previsto un termine entro il quale le regioni hanno la possibilità di introdurre specifici interventi normativi di raccordo e di completamento della disciplina prevista dalla legge statale (ad esempio prevedendo limiti di volumetria massima condonabile inferiore a quella di 750 metri cubi prevista a livello generale).

Al comma XIV dell'art. 32 della Legge 326/03 viene assunto in esame il caso in cui le opere edilizie siano state compiute su aree di proprietà dello Stato o facenti parte del demanio statale (ad esclusione del demanio marittimo, lacuale e fluviale, nonchè dei terreni gravati da uso civico). In dette eventualità il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria da parte dell'ente locale competente "è subordinato al rilascio da parte dello Stato proprietario, per il tramite dell'agenzia del demanio, rispettivamente, a cedere a titolo oneroso la proprietà dell'area appartenente al patrimonio disponibile dello Stato su cui insiste l'opera ovvero a garantire onerosamente il diritto la mantenimento dell'opera sul suolo appartenente al demanio e al patrimonio indisponibile dello Stato". Da queste espressioni si desume anzitutto che, qualora le opere edilizie da sanare siano state realizzate su terreno demaniale ovvero sul suolo appartenente al patrimonio indisponibile dello Stato non è prevista la cessione dell'area di sedime, bensì semplicemente del "diritto al mantenimento dell'opera sul suolo". In che cosa consista propriamente detto diritto non è dato di conoscere. L'unica figura che nel nostro ordinamento possiede le caratteristiche per poter contemperare la sussistenza di un diritto di proprietà separatamente rispetto al suolo è il diritto di superficie, al quale pertanto faremo ricorso onde dar conto della peculiare condizione giuridica dell'edificazione in parola. D'altronde se era possibile pervenire alla possibilità di una cessione, di una vendita delle aree appartenenti al patrimonio disponibile dello Stato, non altrettanto si sarebbe potuto fare per quelle appartenenti al patrimonio indisponibile ovvero al Demanio: donde la (brillante?) soluzione dell'attribuzione all'abusivista di un non meglio qualificato "diritto al mantenimento dell'opera sul suolo". Ipotizzando che la proprietà dell'opera sia in capo all'abusivista, è giocoforza pensare ad un diritto di superficie costituito in favore dello stesso sul suolo statale.

I commi successivi dell'art.32 si occupano della procedura volta ad ottenere la sanatoria e la logicamente antecedente cessione ovvero "garanzia di mantenimento". La relativa domanda deve essere inoltrata entro il 31 luglio 2004 alla filiale dell'Agenzia del demanio territorialmente competente, corredata dell'attestazione del pagamento delle somme del caso. Ad essa deve altresì venire allegata la documentazione relativa all'illecito edilizio. Entro la susseguente data del 30 settembre 2004 deve essere allegata anche la copia della denunzia la catasto (rectius: Ufficio unico del Territorio). Ai sensi del comma XVI dell'art. 32 della Legge 326/03, la filiale competente dell'Agenzia del demanio esprime la disponibilità alla cessione dell'area (ovvero a riconoscere il diritto al mantenimento dell'opera) entro il 31 dicembre 2004. Opportunamente in sede di conversione dell'originario decreto legge è stato inserita la menzione della salvezza dell'esigenza di assicurare, anche in forza di specifiche clausole da inserire negli atti di vendita o nei provvedimenti di riconoscimento del diritto di mantenere l'opera abusiva, il libero accesso al mare.

Cosa accade quando l'area sulla quale è stato compiuto l'abuso rientra in una zona soggetta ai vincoli di cui all'art. 32 della Legge 47/85? Il comma XVII della norma qui in esame stabilisce in tal caso che la disponibilità alla cessione (ovvero al riconoscimento del diritto al mantenimento) viene subordinata al parere favorevole da emanarsi da parte dell'Autorità preposta alla tutela del vincolo.

Il rapporto tra perfezionamento della procedura di vendita delle aree pubbliche e sanatoria dei manufatti abusivi edificativi è scolpito dal comma XVIII dell'art. 32, laddove si afferma che il procedimento di alienazione deve essere perfezionato entro la data del 31 dicembre 2004, "previa presentazione...del titolo abilitativo edilizio in sanatoria rilasciato dall'ente locale competente". Quale succedaneo è ammessa anche la presentazione della "documentazione attestante la presentazione della domanda... sulla quale è intervenuto il silenzio assenso con l'attestazione dell'avvenuto pagamento della connessa oblazione...".

Si badi al fatto che le opere oggetto di sanatoria edilizia costruite sulle aree appartenenti al patrimonio disponibile che siano state acquistate al prezzo determinato in base alla apposite tabelle allegate al provvedimento normativo, sono dichiarate inalienabili per un periodo pari ad un quinquennio a far tempo dalla data di perfezionamento della procedura di alienazione (comma XIX bis dell'art. 32 cit.). Per quanto attiene invece al provvedimento di riconoscimento del diritto a mantenere l'opera sull'area demaniale o appartenente al patrimonio indisponibile, esso è rilasciato a cura dell'Agenzia del demanio territorialmente competente.

Ai fini della sanabilità urbanistiche delle opere costruite sulle aree in discorso, assai rilevante è il modo di disporre del comma XXV dell'art. 32 cit., ai sensi del quale le disposizioni di cui ai capi IV e V della Legge 47 del 1985 come modificati dall'art. 39 della Legge 724 del 1994 si applicano alle opere abusive che risultano ultimate entro il 31 marzo 2003 e non abbiano comportato ampliamento del manufatto superiore al 30% rispetto alla volumetria dell'originaria costruzione ovvero, alternativamente, un ampliamento superiore a metri cubi 750. Queste regole trovano applicazione anche alle opere abusive relative a nuove costruzioni residenziali non superiori a 750 metri cubi in relazione a ciascuna singola richiesta di permesso abilitativo edilizio in sanatoria, semprechè l'intera costruzione non superi i 3000 metri cubi. In buona sostanza è condonabile anche un edificio che viene a concretare anche un condominio (di una decina di appartamenti neppure troppo piccoli).

Il comma XXVII dell'art. 32 prevede una serie di esclusioni, nel senso che le opere abusive non sono suscettibili di sanatoria in determinate situazioni, consistenti nell'aver riportato una condanna penale relativamente ad alcuni delitti; quando non risulti possibile effettuare opere di adeguamento antisismico; quando siano state realizzate su immobili soggetti a speciali vincoli ovvero dichiarati monumento nazionale o dichiarati di interesse particolarmente importante ai sensi delle leggi in materia di beni culturali. Inoltre il Comune subordina il rilascio della sanatoria alla verifica che le opere non insistano su aree boscate o su pascolo che sia stato percorso dal fuoco.

Ai sensi del comma XXXI dell'art. 32 viene ribadito l'elementare principio in base al quale il rilascio del titolo abilitativo in sanatoria non comporta limitazione ai diritti dei terzi.

Termine per la presentazione della domanda di sanatoria era il 31 luglio 2004 (comma XXXII art.32 cit., come modificato dal D.L. 82/04, recante proroga di termini in materia edilizia e convertito in legge dalla Legge 141/04). In esito alla pronunzia della Corte Cost., 196/04 , per effetto dell'emanazione del D.l. 12 luglio 2004, n. 168 il detto termine è stato ulteriormente prorogato al 10 dicembre 2004.

La domanda dev'essere accompagnata dall'attestazione del pagamento dell'oblazione e dell'anticipazione degli oneri concessori, nonchè dell'ulteriore documentazione costituita da elaborati fotografici, eventuale perizia giurata anche attestante l'idoneità statica delle opere ed altra documentazione richiesta a livello regionale. Per effetto dell'art. 10 del D.L. 29 dicembre 2004, n. 282, (convertito dalla Legge 27 dicembre 2004, n. 307) occorre inoltre segnalare come siano stati a propria volta prorogati i termini per l'effettuazione dei versamenti relativi alle rate afferenti gli oneri concessori.

Il comma XXXVII dell'art. 32 cit. contiene la previsione del silenzio-assenso. La condotta inerte dell'amministrazione comunale serbata nei ventiquattro mesi successivi dal pagamento degli oneri concessori e dalla presentazione di tutta la documentazione richiesta (comprensiva della denunzia in catasto) è reputata equivalente all'emissione di un titolo abilitativo in sanatoria. Tuttavia, come già per il condono di cui alla Legge 724/94, tale silenzio assenso non opera quando l'immobile oggetto della domanda di condono sia sito in zona soggetta a vincoli. In questo caso il silenzio serbato dall'Amministrazione preposta al rilascio del parere relativo (ciò che postula una richiesta espressa da parte dell'interessato) vale quale silenzio-rifiuto, cioè quale provvedimento negativo (anche in esito all'entrata in vigore della Legge 14 maggio 2005, n.80).

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