Danni da vaccinazione obbligatoria

Il quadro normativo concernente la tutela che l'ordinamento presta in favore dei soggetti che abbiano subito danni a seguito di un trattamento sanitario di vaccinazione obbligatoria si viene delineando grazie all'intervento del legislatore con la Legge 25 febbraio 1992, n. 210 ed a numerose e significative pronunce della Corte Costituzionale.La disciplina costituzionale della salute comprende due lati, individuale e soggettivo l'uno (la salute come "fondamentale diritto dell'individuo"), sociale e oggettivo l'altro (la salute come "interesse della collettività"). Talora l'uno può entrare in conflitto con l'altro. In particolare (questo è il grave problema dei danni da vaccino), può accadere che il perseguimento dell'interesse alla salute della collettività attraverso trattamenti sanitari come le vaccinazioni obbligatorie, pregiudichi il diritto individuale alla salute, ogniqualvolta tali trattamenti comportino, per la salute di quanti ad essi devono sottostare, conseguenze indesiderate, pregiudizievoli oltre il limite del normalmente tollerabile.Tali trattamenti sono leciti per testuale previsione dell'art. 32, II comma, Cost. , il quale li assoggetta ad una riserva di legge, qualificata dal necessario rispetto della persona, con l'esigenza che si prevedano ad opera del legislatore tutte le cautele preventive possibili, atte a evitare il rischio di complicanze.

Poiché tuttavia tale rischio non sempre è evitabile, è propriamente in relazione a tale aspetto che la dimensione individuale e quella collettiva entrano in conflitto. La vaccinazione comporta infatti un rischio di contagio, preventivabile in astratto, perché statisticamente rilevato, ancorché in concreto non siano prevedibili i soggetti che saranno colpiti dall'evento dannoso. In questa situazione la legge che impone l'obbligo della vaccinazione compie deliberatamente una valutazione degli interessi collettivi ed individuali in questione, al limite di quelle che sono state denominate "scelte tragiche" del diritto. Si tratta delle scelte che una società ritiene di dover assumere in vista di un bene (come, ad esempio, l'eliminazione della poliomielite) che comporta il rischio di un male (l'infezione che, seppur rarissimamente, colpisce qualcuno dei suoi componenti). Tuttavia, in questo caso, sofferenza e benessere non sono equamente ripartiti tra tutti, ma stanno integralmente a danno degli uni ed a vantaggio degli altri.La necessità costituzionale di provvedere con un indennizzo a favore di colui che abbia riportato un danno a causa di un trattamento sanitario obbligatorio ex lege, pure in assenza di una colpa dell'amministrazione dello Stato, è stata riconosciuta, per la prima volta, con la nota sentenza della Corte Cost., 307/90 , la quale ebbe a dichiarare l'illegittimità costituzionale della legge 4 febbraio 1966, n. 51, disponente l'obbligatorietà della vaccinazione antipoliomielitica, nella parte in cui non prevedeva, a carico dello Stato, un'equa indennità per il caso di danno derivante, al di fuori dell'ipotesi di cui all'art. 2043 cod. civ. , da contagio (o da altra apprezzabile malattia causalmente riconducibile alla vaccinazione obbligatoria antipoliomielitica) riportato dal bambino vaccinato o da altro soggetto a causa dell'assistenza personale diretta prestata al primo.Si riconosceva, dunque, un ristoro dovuto per il semplice fatto obiettivo e incolpevole dell'aver subíto un pregiudizio non evitabile, in un'occasione dalla quale la collettività nel suo complesso trae un beneficio.Il giudice delle leggi, nella citata pronuncia, precisava, altresì, che la dichiarazione di illegittimità non concerneva l'ipotesi che il danno ulteriore fosse imputabile a comportamenti colposi attinenti alle concrete misure di attuazione della norma o addirittura alla materiale esecuzione del trattamento stesso. La norma di legge non subiva, cioé, la pronuncia di illegittimità costituzionale in relazione alla mancata previsione della tutela risarcitoria in riferimento al danno ulteriore che risultasse iniuria datum. Infatti, in tal caso, continuava la Corte, operava senza dubbio la disciplina generale in tema di responsabilità civile di cui all'art. 2043 cod. civ. . Invero, la giurisprudenza della Corte è sempre stata ferma nel ritenere che ogni menomazione della salute, definita espressamente come (contenuto di un) diritto fondamentale dell'uomo, implichi la tutela risarcitoria ai sensi della citata norma. Secondo la giurisprudenza costituzionale, la previsione dell'indennizzo trova piuttosto applicazione tutte le volte che le concrete forme di attuazione della legge impositiva di un trattamento sanitario o di esecuzione materiale del detto trattamento non siano accompagnate dalle cautele o condotte secondo le modalità che lo stato delle conoscenze scientifiche e l'arte prescrivono in relazione alla sua natura ^nota1. La responsabilità civile opera sul piano della tutela della salute di ciascuno contro l'illecito (da parte di chicchessia) sulla base dei titoli soggettivi di imputazione e con gli effetti risarcitori pieni previsti dal detto art. 2043 cod. civ...Con la dichiarazione di illegittimità costituzionale, invece, si è introdotto un rimedio destinato a operare relativamente al danno riconducibile sotto l'aspetto oggettivo al trattamento sanitario obbligatorio e nei limiti di una liquidazione equitativa che pur tenga conto di tutte le componenti del danno stesso. Rimedio giustificato, secondo la Corte, dal corretto bilanciamento dei valori chiamati in causa dall'art. 32 Cost. in relazione alle stesse ragioni di solidarietà nei rapporti fra ciascuno e la collettività, che legittimano l'imposizione del trattamento sanitario.

A seguito delle sollecitazioni della Corte costituzionale, venne così approvata la Legge 25 febbraio 1992, n. 210 , che introdusse la previsione di un indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazione di emoderivati. Quanto ai danneggiati, si tratta, a seconda dei casi, di persone giuridicamente obbligate, semplicemente necessitate o non obbligate al trattamento medico, di persone sottoposte al trattamento o di persone entrate in contatto con soggetti infetti per qualsiasi motivo, ovvero per ragioni attinenti all'esercizio di professioni sanitarie.In particolare, la citata legge prevede che l'indennizzo, ^nota2, spetti:

1. a chiunque abbia riportato, a causa di vaccinazioni obbligatorie per legge o per ordinanza di una autorità sanitaria italiana, lesioni o infermità, dalle quali sia derivata una menomazione permanente della integrità psico-fisica;

1. ai soggetti che risultino contagiati da infezioni da HIV a seguito di somministrazione di sangue e suoi derivati (cfr. in tema di nesso causale, onere della prova e disciplina della prescrizione Cass. Civ. Sez. Unite, 581/08 );

1. agli operatori sanitari che, in occasione e durante il servizio, abbiano riportato danni permanenti alla integrità psicofisica conseguenti a infezione contratta a seguito di contatto con sangue e suoi derivati provenienti da soggetti affetti da infezione da HIV;

1. a coloro che presentino danni irreversibili da epatiti post-trasfusionali;

1. alle persone non vaccinate che abbiano riportato, a seguito ed in conseguenza di contatto con persona vaccinata, i danni poc'anzi descritti;

1. alle persone che, per motivi di lavoro o per incarico del loro ufficio o per potere accedere ad uno Stato estero, si siano sottoposte a vaccinazioni che, pur non essendo obbligatorie, risultino necessarie;

1. ai soggetti a rischio operanti nelle strutture sanitarie ospedaliere che si siano sottoposti a vaccinazioni anche non obbligatorie;

1. al coniuge che risulti contagiato da uno dei soggetti menzionati, nonché al figlio contagiato durante la gestazione.

La disciplina, introdotta con la Legge 25 febbraio 1992, n. 210 , venne ben presto sottoposta al sindacato di legittimità.In primo luogo la Corte Cost., 118/96 affrontò il problema della decorrenza temporale dell'indennizzo. Invero, l'art. 2 , l. cit., prevedeva che l'indennizzo avesse decorrenza dal primo giorno del mese successivo a quello di presentazione della domanda. Orbene, per coloro che ante legem fossero già afflitti dalla menomazione in questione, il termine di presentazione veniva a coincidere con l'entrata in vigore della legge, e, pertanto, l'indennizzo riguardava solamente il periodo successivo, venendosi, così, a determinare un'ingiustificata disparità di trattamento rispetto ai danneggiati dopo l'entrata in vigore della legge medesima, i quali avrebbero, viceversa, potuto chiedere l'indennità non appena si fosse prodotta la menomazione a loro danno.Per tale motivo, la Corte dichiarava l'incostituzionalità dell'art. 2, II comma, e dell'art. 3, VII comma , l. cit., nella parte in cui escludevano, per il periodo ricompreso tra il manifestarsi dell'evento prima dell'entrata in vigore della predetta legge e l'ottenimento della prestazione dell'equo indennizzo.Successivamente, la Corte (Corte Cost., 27/98 ) fu chiamata a pronunciarsi in ordine alla costituzionalità dell'art. 1, I comma , della Legge 25 febbraio 1992, n. 210, nella parte in cui non prevedeva il diritto all'indennizzo di coloro che fossero stati sottoposti a vaccinazione antipoliomielitica nel periodo di vigenza della Legge 30 luglio 1959, n. 695, che, sebbene incentivasse la vaccinazione, tuttavia non la rendeva ancora obbligatoria.In tale occasione, il giudice delle leggi, dichiarando l'incostituzionalità del ricordato articolo nella parte de qua, affermava che una differenziazione di questo tenore si sarebbe risolta in una patente irrazionalità della legge. Essa avrebbe riservato, infatti, a coloro che fossero stati indotti a tenere un comportamento di utilità generale per ragioni di solidarietà sociale, un trattamento deteriore rispetto a quello che vale a favore di quanti avessero agito in forza della minaccia di una sanzione.

Successivamente, la Corte (Corte Cost., 423/00 ) ampliò il novero dei danneggiati risarcibili, includendovi, altresì, coloro che avessero subito menomazioni a seguito della vaccinazione antiepatite, giacché, diversamente opinando, si sarebbe determinata un'ingiustificata disparità di trattamento rispetto ai danneggiati da vaccino antipoliomelite.

Viceversa, il giudice delle leggi dichiarò infondata la questione di legittimità costituzionale relativa alla mancata previsione da parte della Legge n. 210/92 , a favore dei soggetti danneggiati irreversibilmente da epatiti post-trasfusionali, del diritto all'assegno una tantum, previsto dall'art. 2, II comma , l.cit., per il periodo intercorrente tra il manifestarsi della malattia e l'ottenimento dell'indennizzo, a favore di quanti abbiano subìto una menomazione permanente alla salute da vaccinazione obbligatoria.Si denunciava, in particolare, l'irrazionale disparità di trattamento tra i sottoposti a vaccinazione obbligatoria e coloro che avessero subito trattamenti trasfusionali ematici, disparità che si sarebbe risolta a danno dei secondi.La Corte, (il medesimo argomentare era presente in Corte Cost., 226/00 ) in tale occasione affermò l'impossibilità di assimilare la situazione di coloro che si erano sottoposti a un trattamento sanitario, ricevendone un danno irrimediabile alla salute, in conseguenza di un obbligo legale ^nota3, alla situazione di coloro i quali, come gli emofilici, devono reputarsi necessitati, in mancanza di alternative terapeutiche, senza possibilità di scelta, a sottoporsi a somministrazioni di sangue ed emoderivati, pena il decorso infausto della loro malattia.Invero, secondo il giudice delle leggi, il legislatore ha disciplinato ipotesi eterogenee tra loro, classificabili in due gruppi:

a) da un lato, i casi di danno da atto lecito, cioè derivanti da una attività della pubblica amministrazione che, immune da colpa, comporta svantaggi per i limiti oggettivi del sapere scientifico di un dato periodo, e nei quali le conseguenze sfavorevoli all'individuo sono accettate come "prezzo" per la maggiore tutela della salute collettiva: in essi è ricompreso il danno da vaccinazioni obbligatorie;

b) dall'altro, i casi nei quali, indipendentemente da una valutazione circa la liceità del comportamento della pubblica amministrazione, si riconosce una tutela sul piano patrimoniale a situazioni che presentano una oggettiva difficoltà probatoria che renderebbe altrimenti difficile, di fatto, una garanzia risarcitoria: in essi è ricompreso il danno da emotrasfusioni.

Pertanto, la Consulta ritenne che l'indennizzo potesse operare, anche per il passato, solo in quanto fosse oggetto di un vero e proprio obbligo legale, posto che la cogenza dell'obbligo legale e la necessità terapeutica del trattamento stesso non potevano considerarsi situazioni omogenee.

Più recentemente, la Corte (Corte Cost., 476/02 ) è venuta a colmare un'ulteriore lacuna della legge, dichiarando l'incostituzionalità dell'art. 1, III comma , l. cit., nella parte in cui non prevedeva che i benefici previsti dalla legge stessa spettassero anche agli operatori sanitari che, in occasione del servizio e durante il medesimo, avessero riportato danni permanenti alla integrità psico-fisica conseguenti a infezione contratta a seguito di contatto con sangue e suoi derivati provenienti da soggetti affetti da epatiti, giacché, diversamente normando, si sarebbe rotto il parallelismo con la disciplina prevista a favore dei soggetti affetti da infezione da HIV.

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Note

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Fra queste, secondo la citata sentenza 307/90 , va ricompresa la comunicazione alla persona che vi è assoggettata, o alle persone che sono tenute a prendere decisioni per essa e/o ad assisterla, di adeguate notizie circa i rischi di lesione (o, trattandosi di trattamenti antiepidemiologici, di contagio), nonchè delle particolari precauzioni, che, sempre allo stato delle conoscenze scientifiche, siano rispettivamente verificabili e adottabili.
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nota2

L'indennizzo di cui si tratta consiste in un assegno, reversibile per quindici anni, determinato nella misura di cui alla tabella B allegata alla Legge 29 aprile 1976, n. 177. L'indennizzo è cumulabile con ogni altro emolumento a qualsiasi titolo percepito ed è rivalutato annualmente sulla base del tasso di inflazione programmato (art. 1, Legge 25 luglio 1997, n. 238), per il 1997.
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nota3

Caso su cui sono intervenute le sentenze 307/90 e 118/96 , relative alla vaccinazione obbligatoria antipoliomielitica.
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