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Corte cost. del 1980 numero 5 (30/01/1980)


Poiché l’indennizzo assicurato all’espropriato dall’art. 42 comma 3 Cost. deve costituire, se non l’integrale riparazione per la perdita subita, un serio ristoro che non può essere fissato in una misura irrisoria o meramente simbolica, e poiché a tal fine occorre far riferimento al valore del bene in relazione alle sue caratteristiche essenziali, fatte palesi dalla sua potenziale utilizzazione economica, onde per le aree destinate ad edificazione, in quanto poste in zone già interessate allo sviluppo edilizio, tale destinazione deve ritenersi essenziale ed occorre tenerne conto nella determinazione della misura dell’indennità di espropriazione, è costituzionalmente illegittimo – per contrasto con gli art. 42 comma 3, e 3 comma 1 Cost.- l’art. 16 comma 5, 6 e 7 l. 22 ottobre 1971 n. 865, come modificato dall’art. 14 l. 28 gennaio 1977 n.10, secondo cui in tema di edilizia residenziale pubblica per la determinazione dell’indennità di esproprio si adotta il criterio del valore agricolo medio dei terreni secondo i tipi di coltura praticati nella regione agraria interessata, non facendo così riferimento né al bene da espropriare né al valore di esso secondo la sua destinazione economica. La dichiarazione di illegittimità costituzionale è estesa all’art. 19 comma 1 l. n. 10 del 1977 (che estende le nuove norme in materia di indennità di esproprio e di occupazione ai procedimenti in corso), all’art. 20 comma 3, l. n. 865 del 1971, modificato dall’art. 14 l. n. 10 del 1977 (che prevede l’applicazione delle stesse norme per la determinazione dell’indennità di occupazione d’urgenza), e all’art. unico della l. 27 giugno 1974 n. 115 (nella parte in cui, convertendo con modificazioni il d.l. 2 maggio 1974 n. 115, né modifica l’art. 4, estendendo l’applicazione dell’art. 16, comma 5, 6 e 7 l. n. 865 del 1971 a tutte le espropriazioni comunque preordinate alla realizzazione di opere o di interventi da parte dello Stato, delle Regioni, delle Province, dei comuni o di altri enti pubblici o di diritto pubblico anche non territoriali).
Sono costituzionalmente illegittimi per contrasto con gli artt. 3 e 42 comma 3 cost.: a) l’art. 16 comma 5, 6 e 7 della l. 22 ottobre 1971 n. 865 (programma e coordinamento dell’edilizia residenziale pubblica) così come modificati dall’art. 14 l. 28 gennaio 1977 n. 10 (norme sulla edificabilità dei suoli); detti commi rispettivamente stabiliscono: “L’indennità di espropriazione per le aree esterne ai centri edificati di cui all’art. 18 è commisurata al valore agricolo medio di cui al comma precedente (determinato cioè dall’apposita commissione provinciale nell’ambito della singola regione agraria) corrispondente al tipo di coltura in atto nell’area da espropriare (comma 5); “Nelle aree comprese nei centri edificati redditizie tra quelle che, nella regione agraria in cui ricade l’area da espropriare coprono una superficie superiore al 5% di quella coltivata della regione agraria stessa” (comma 6); “Tale valore è moltiplicato per un coefficiente: da 2 a 5 se l’area ricade nel territorio di comuni fino a 100.000 abitanti (comma 7); b) dell’art. 19 comma 1 l. 28 gennaio 1977 n. 10, che estende le nuove norme in materia di indennità di esproprio e di occupazione ai provvedimenti in corso, e dell’art. 20 comma 3 l. 22 ottobre 1971 n. 865, come modificato dall’art. 14 l. 28 gennaio 1977 n. 10 (sostituendo all’ufficio tecnico erariale la commissione e commisurando l’indennità annua di occupazione a un dodicesimo, anziché ad un ventesimo dell’indennità di espropriazione) che prevede l’applicazione delle stesse nuove norme alla determinazione dell’indennità di occupazione di urgenza; c) dell’art. unico della l. 27 giugno 1974 n. 147, nella parte in cui, convertendo in legge, con modificazioni, il d.l. 2 maggio 1974 n. 115, ne modifica l’art. 4, estendendo l’applicazione delle disposizioni dell’art. 16, comma 5, 6 e 7 della l. n. 865 del 1971, a tutte le espropriazioni comunque preordinate alla realizzazione di opere o di interventi da parte dello Stato, delle Regioni, delle Province, dei Comuni o di altri enti pubblici o di diritto pubblico anche non territoriali. L’adozione del valore agricolo medio come criterio per la determinazione della misura dell’indennità di esproprio non è conforme al precetto dell’art. 42 comma 3 cost. Tale indennizzo deve rappresentare un serio ristoro della perdita subita dall’espropriato e perché ciò possa realizzarsi occorre far riferimento al valore del bene in relazione alle sue caratteristiche essenziali fatte palesi dalla sua potenziale utilizzazione economica ed occorre perciò tener conto della destinazione delle aree alla edificazione. Le norme che disciplinano lo “ius aedificandi”, introducendo il sistema della concessione edilizia, non comportano che la relativa facoltà non inerisca più al diritto di proprietà poiché la concessione, al pari della precedente licenza, non è attribuita di diritti nuovi, ma presuppone facoltà preesistenti, avendo lo scopo di accertare la ricorrenza delle condizioni previste dall’ordinamento per l’esercizio del diritto nei limiti in cui il sistema normativo ne riconosce e tutela la sussistenza. Ma il criterio del valore agricolo medio dei terreni non considera le caratteristiche specifiche del bene da espropriare ed il valore di esso secondo la sua destinazione economica, introducendo un elemento di valutazione del tutto astratto, che porta la liquidazione ad indennizzi sperequati rispetto a terreni destinati ad insediamenti edilizi che non hanno alcuna relazione con le colture praticate nella zona. Sussiste, altresì, il contrasto con il principio di eguaglianza sotto un quadruplice profilo: terreni in eguale situazione, stante la loro destinazione edilizia, potrebbero venire indennizzati in maniera diversa in relazione al maggiore o minore pregio delle zone agricole nelle quali sono posti; disparità di trattamento si determinerebbe fra gli espropriati per effetto della attribuzione del coefficiente di maggiorazione dell’indennità relativamente alle aree situate all’interno dei centri edificati con sacrificio dei diritti dei proprietari delle aree immediatamente adiacenti al perimetro urbano che pur si trovano in situazione sostanzialmente omogenea stante la contiguità e la identità della destinazione delle aree; mentre per i terreni agricoli l’indennità, sia pure a seguito di opposizione dell’interessato, viene ad essere determinata sulla base delle colture effettivamente praticate nel fondo, rispetto alle aree a destinazione edilizia si adottano criteri astratti e irrazionali; altra irrazionale disparità di trattamento si verifica, poi, tra proprietari di aree edificabili colpiti da provvedimento di espropriazione e proprietari di aree aventi identiche caratteristiche, e poste nella stessa zona, che possono disporne in regime di libera contrattazione.
E’ inammissibile, per difetto di rilevanza, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 14 comma 6 l. 28 gennaio 1977 n. 10 in quanto ha modificato l’art. 16 comma 3 e 4 l. n. 865 del 1971, determinando l’indennità di espropriazione con riferimento al valore agricolo dei suoli in preteso contrasto con gli artt. 3 e 42 comma 3 Cost. Tale questione risulta, infatti, proposta da un tribunale regionale amministrativo che difetta di giurisdizione in ordine alle controversie riguardanti la misura delle indennità (di cui era stata separatamente investita l’autorità giudiziaria ordinaria). E quantunque fosse stata invocata dal giudice “a quo” la circostanza che il ricorrente aveva dedotto la illegittimità del provvedimento espropriativo per inidoneità dell’ammontare irrisorio dell’indennizzo in violazione della Costituzione onde fondare la rilevanza, stante l’evidenziato difetto di giurisdizione la applicazione della norma determinativa dell’indennità non poteva venire in considerazione davanti al TAR.

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