Atti concernenti immobili abusivi oggetto di domanda di sanatoria (legge n. 724 del 1994)

La Legge 724/94 (successivamente oggetto di modificazioni ed integrazioni) ha previsto una nuova disciplina in tema di condono edilizio.
E' qui rilevante discorrere della sanatoria prevista da quest'ultima legge con particolare riferimento alle condizioni di validità degli atti di trasferimento relativi ad immobili abusivi in relazione ai quali sia stata richiesta la sanatoria ai sensi del "nuovo condono".
Per quanto attiene al procedimento inteso ad ottenere il condono, una volta precisati i limiti dimensionali degli abusi sanabili ^nota1, è prescritto un procedimento che si articola nella presentazione al comune competente (entro il termine del 31 marzo 1995 ^nota2) della domanda intesa ad ottenere la concessione o l'autorizzazione in sanatoria per i fabbricati abusivi ultimati entro il 31 dicembre 1993. I documenti da allegare a detta domanda sono analoghi a quelli già previsti dal III comma dell'art. 35 della Legge n. 47 del 1985 (descrizione delle opere, dichiarazione dello stato dei lavori, certificato di residenza e dichiarazione dei redditi del dichiarante, certificato di iscrizione alla C.C.I.A.A. dell'impresa richiedente). Alcuni di essi sono surrogabili mediante dichiarazione sostitutiva.
Il pagamento dell'oblazione deve essere accompagnato dal versamento degli oneri concessori ^nota3. Il tutto deve essere seguito dalla presentazione in catasto delle apposite denunzie e rappresentazioni planimetriche. La sanatoria è da un lato applicabile anche per le opere abusive già acquisite al patrimonio comunale proprio per questo motivo, dall'altro è esclusa in relazione agli immobili soggetti alle previgenti leggi vincolistiche in materia di beni culturali ed ambientali (Legge 1497/39 e Legge 1089/39 nonché c.d. decreto Galasso: D.l. 27 giugno 1985, n.312; tutte dette disposizioni sono state per così dire "incorporate" nel t.u. emanato in materia di beni culturali ed ambientali in forza del D. Lgs. 29 ottobre 1999, n. 490 , a propria volta abrogato e sostituito dal Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al D. Lgs. 42/04 , modificato dal D.Lgs. 24 marzo 2006, n.157 , il cui art.146, al IV comma (come modificato dall'art. 2 del D.Lgs. 63/08, dal D.l 70/11 convertito dalla Legge 12 luglio 2011, n. 106 nonchè dal D.L. 21 giugno 2013, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla L. 9 agosto 2013, n. 98 ed ancora dall’art. 3-quater, comma 1, D.L. 8 agosto 2013, n. 91, convertito, con modificazioni, dalla L. 7 ottobre 2013, n. 112, e, successivamente, dall'art. 12, comma 1, lett. a), D.L. 31 maggio 2014, n. 83, convertito, con modificazioni, dalla L. 29 luglio 2014, n. 106), prescrive l'impossibilità di rilasciare l'autorizzazione in sanatoria successivamente alla realizzazione, anche parziale, degli interventi che vi sarebbero sottoposti al di fuori dei casi di cui all'art. 167, commi IV e V) se non nei limiti in cui le opere non comportassero aumenti di superficie ed a condizione che l'istanza fosse corredata dal parere delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo, parere da rendersi entro 120 giorni (in esito al quale termine veniva prevista la maturazione del silenzio-assenso, attualmente venuto meno per effetto dei citati provvedimenti modificativi).
In difetto di provvedimento di diniego da parte del comune, una volta decorso il termine di un anno (incrementato a due per i comuni con popolazione superiore a 500.000 abitanti) dall'entrata in vigore della legge, cioè a dire dal giorno 1° gennaio 1995, sempre che si sia provveduto al pagamento delle riferite somme (oblazione ed eventuali oneri concessori) ed alla presentazione della documentazione predetta, si può dire maturato il silenzio assenso, che equivale al rilascio della concessione o della autorizzazione.
Svolte queste premesse, veniamo alla disciplina afferente alla stipulazione degli atti di trasferimento relativi agli immobili in questione. A questo proposito è contenuto nella Legge 724/94 un esplicito richiamo al capo IV della Legge 47/85 . Ciò implica che, ai fini della commerciabilità del bene abusivo, si faccia applicazione dell'art. 40, II comma e ss. della Legge 47/85, con le modifiche previste dagli artt. 1 e 2 del D.l. 551/94, decaduto per decorrenza dei termini.
Dunque il notaio, a pena di nullità dell'atto traslativo, deve ricevere la dichiarazione dell'alienante che abbia presentato domanda di condono ai sensi del decreto-legge in esame dalla quale devono risultare:

1. gli estremi della concessione in sanatoria ovvero, in alternativa:
2. la documentazione stabilita dall'art. 40, II comma della Legge 47/85, come modificato dalla legge in esame, che si sostanzia nella:

b.1. copia della domanda di condono;
b.2. prova dell'avvenuto versamento dell'intera oblazione, oppure dell'importo fisso stabilito dalla tabella A (già allegata al D.l. 551/94), importo da versare entro il 31 ottobre 1994.
b.3. prova dell'intervenuta corresponsione degli oneri concessori di cui alla c.d. legge Bucalossi (Legge 10/77).
Come sopra detto, in alternativa alla concessione in sanatoria, la Legge 724/94 ha previsto anche in questo caso (come in quello di cui all'art. 35 della Legge 47/85) il silenzio-assenso. Esso si perfeziona allorquando, presentata regolarmente la domanda di condono, completa di tutta la richiesta documentazione ^nota4, sia trascorso un anno ovvero due anni (per i Comuni con più di 500.000 abitanti) dalla data di entrata in vigore della legge di conversione senza che il Comune abbia emesso un provvedimento negativo sulla domanda di condono ^nota5.

Nel tempo immediatamente successivo all'emanazione della Legge 724/94 è sorta un'opinione in base alla quale erano stati espressi dubbi circa l'eventuale forza ostativa (relativamente al perfezionamento del silenzio-assenso in discorso) dei vincoli disciplinati dall'art. 33 della Legge 47/85, che appunto stabiliva l'insanabilità delle opere soggette a vincoli artistici, paesistici, per sicurezza interna, per difesa militare o per altri motivi. Argomento in tal senso lo si ricava dal fatto che il IX comma dell'art. 1, del D.l. 551/94 (decaduto per decorrenza dei termini) non richiamava più, come invece faceva espressamente il XIII comma dell'art. 35 della Legge 47/85, i vincoli previsti dall'art. 33 della stessa legge, per farli salvi.
A questo proposito occorre approfondire la cronologia degli interventi legislativi in materia, succedutisi alla Legge 724/94.
Con il D.l. 26 gennaio 1995, n. 24 (decaduto per decorrenza dei termini) ci si limitava a ribadire nella sostanza il testo del precedente decreto-legge, disciplinando peraltro materia non contenuta nella Legge 724/94 ^nota6. Con il D.l. 27 marzo 1995, n. 88 prendeva corpo l'opinione secondo la quale l'unica specie di abuso edilizio che importasse incommerciabilità dovesse identificarsi nell'abuso integrale.
Nel tempo precedente a tale disposizione infatti tutta la legislazione (non soltanto la Legge 724/94, ma anche i vari decreti-legge emanati in precedenza o successivamente) era imperniata sul richiamo, ai fini della validità dell'atto, all'art. 40 della Legge 47/85, da considerarsi norma-cardine, pur modificata in alcune prescrizioni.
Con il riferito D.l. 88/95 veniva per la prima volta inserita una norma (II comma dell'art. 5) che modificava l'art. 40 della Legge 47/85.
Non veniva infatti più richiesta (a pena di nullità) l'allegazione all'atto traslativo della domanda di sanatoria, bensì soltanto l'indicazione nell'atto degli estremi di essa.
Al quesito se si potesse, in alternativa rispetto a dette menzioni, allegare la copia della domanda (come avveniva per l'art. 40 della legge 47/85) si dava una risposta positiva, data l'eccedenza della formalità di allegazione rispetto a quanto richiesto dalla legge.
Più specificamente, ai sensi della riferita norma:

1. non veniva più richiesta la prova del pagamento delle prime due rate dell'oblazione, dovendosi semplicemente indicare nell'atto traslativo gli estremi del versamento dell'intera oblazione;
2. analoga prescrizione veniva stabilita per il contributo concessorio;
3. veniva per la prima volta disciplinata la documentazione necessaria ai fini della dichiarazione in atto dell'intervenuto perfezionamento del silenzio assenso;
4. si stabiliva la possibilità di richiamare gli estremi di un precedente atto notarile, senza dunque obbligare l'ufficiale rogante ad effettuare le allegazioni ovvero menzionare ("a catena" ad infinitum, per ciascun trasferimento dello stesso bene) la prevista documentazione.

Con il D.L. 24 gennaio 1996, n. 30 (reiterativo di precedenti decreti- legge non convertiti e decaduto per decorrenza dei termini) si stabiliva per la prima volta la necessità di documentare nell'atto traslativo "il parere favorevole dell'autorità preposta alla tutela dei vincoli per le opere di cui al III comma dell'art. 32" della Legge 47/85 . La particolare importanza di questa norma può essere riassunta osservando che:

1. il parere spesso non viene richiesto da nessuno : nè dall'interessato nè tantomeno dall'amministrazione comunale;
2. alcune zone sono soggette a vincoli molteplici (idrogeologici, paesaggistici, etc.) la cui gestione è affidata a più enti diversi tra loro;
3. talvolta risulta addirittura problematica la ricognizione stessa dell'esistenza del vincolo.

Con la Legge 23 dicembre 1996, n. 662 (c.d. finanziaria '97, adottata anche in recepimento di gran parte dei decreti-legge emanati in materia, decaduti per mancata conversione ^nota7), si era tentato di costruire una disciplina della materia maggiormente coordinata. In definitiva, se il luogo nel quale si trova l'immobile oggetto della domanda di sanatoria risulta ubicato in zona soggetta a vincoli, non si può dire perfezionato il procedimento che conduce al condono per il tramite dell'assentimento silenzioso.
Occorre a questo fine procurarsi il favorevole parere dell'autorità preposta alla tutela del vincolo. Giova osservare che tale potere può essere spesso subdelegato dall'Ente che ne è titolare (spesso la Regione) al Comune, in capo al quale significativamente si cumulano le competenze per provvedere sia relativamente alla domanda di sanatoria sia a quella di compatibilità delle opere eseguite rispetto alla osservanza dei vincoli ^nota8.
Successivamente si è cercato di porre rimedio al vero e proprio blocco procedimentale che l'acquisizione di tali pareri aveva posto. Così, per il tramite del D.L. 21 giugno 2013, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla L. 9 agosto 2013, n. 98, è stato stabilito che il SUE (sportello unico per l'edilizia) debba attivarsi per acquisire tutti gli atti di assenso dall'autorità preposta alla tutela dei vincoli o, in alternativa, promuova apposita conferenza di servizi.

Note

nota1

Sono previsti limiti dimensionali ai fini della possibilità di sanatoria: costruzione nuova non superiore a 750 metri cubi o ampliamento di vecchia costruzione non superiore al 30 per cento della volumetria della costruzione originaria (art. 1, I comma della Legge 724/94). Con il "nuovo condono" non si è certo voluto favorire gli abusivismi speculativi. Si è ristretta la sanabilità all'abusivismo di "prima necessità", vale a dire a quello afferente alle esigenze abitative del cittadino medio.
Deve essere precisato che la precedente Legge 47/85 (vecchio condono) non stabiliva limiti dimensionali per la sanatoria degli abusi edilizi suscettibili di condono.
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nota2

Quanto al termine massimo entro il quale è stato possibile sanare l'abuso realizzato, la previsione fatta dalla Legge 724 /94 contemplava la data del 31 dicembre 1993. La norma deve essere letta nel senso che la costruzione può essere iniziata in qualsiasi tempo, a condizione che la stessa possa dirsi ultimata entro il 31 dicembre 1993. Per "ultimazione" si intende l'edificio a rustico completo di copertura (ai sensi dell'art. 31, II comma, della Legge 47/85). In questo modo veniva anche chiarito che il condono richiesto ex Legge 724/94, accompagnato dalla corresponsione sia delle somme afferenti all'oblazione sia a quelle relative al contributo di concessione, può avere ad oggetto anche opere abusive effettuate sia nella vigenza della Legge 47/85 , sia anteriormente all'emanazione di quest'ultima.
Rientrano cioè nella sanatoria ex Legge 724/94 anche gli abusivismi del c.d. "quarto periodo" (vale a dire le opere iniziate prima del 17 marzo 1985, data di entrata in vigore della Legge 47/85 , ma non condonabili in quanto non ultimate entro il 1 ottobre 1983).
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nota3

Le somme da pagare per ottenere la concessione in sanatoria consistono da un lato nell'oblazione, che è funzionale all'estinzione dell'abuso realizzato, dall'altro nel contributo di concessione, destinato invece a far fronte agli oneri di cui alla c.d. legge Bucalossi (art. 3 Legge 28 gennaio 1977, n. 10).
Anche la Legge 47/85 prevedeva che colui il quale intendesse ottenere la concessione in sanatoria fosse tenuto a versare l'oblazione e, successivamente, alla corresponsione del contributo di concessione.
Tuttavia la determinazione delle somme a questo relative erano rimesse all'Amministrazione comunale, senza che il versamento del contributo di concessione fosse configurato quale elemento necessario nell'ambito del procedimento di emanazione della concessione in sanatoria.
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nota4

Documentazione consistente nella ricevuta del pagamento dell'oblazione, del pagamento del contributo di concessione, nella presentazione di dichiarazione resa ai sensi del D.P.R. 445/00, intesa a descrivere le opere e lo stato dei lavori e di una perizia giurata sulle dimensioni e sullo stato delle opere superiori a 450 metri cubi nonché certificazione sull'idoneità statica delle opere eseguite (ovvero, in caso di non idoneità statica, un progetto tecnico di adeguamento), eventuali dichiarazioni rese ai sensi del D.P.R. 445/00, che l'opera abusiva è utilizzata quale prima casa o adibita a determinate attività economiche (ciò ai fini di una riduzione dell'oblazione), tempestiva denuncia di accatastamento.
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nota5

Il dies a quo per calcolare il decorso di tale termine fa riferimento alla data di entrata in vigore della legge di conversione, non più alla data di presentazione della domanda di condono.
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nota6

Prevedendosi un rinvio, ai fini della documentazione in atto, all'art. 40 della Legge 47/85. La nullità prescritta da detta norma si applicava anche alla mancata dichiarazione di aver versato il contributo concessorio.
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nota7

Cfr. i D.L. 25 marzo 1996, n. 154; D.L. 25 maggio 1996, n. 285; D.L. 22 luglio 1996, n. 388; D.L. 24 settembre 1996, n. 495.
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nota8

E' il caso di rilevare che l'illecito insito nella costruzione che contravviene al vincolo paesistico comunque compatibile con l'ambiente (dunque sanabile) non viene cancellato dall'eventuale rilascio della concessione in sanatoria, dovendo scontare il pagamento della speciale sanzione amministrativa pecuniaria, dal momento che la tempestiva autorizzazione (di cui al previgente art. 7 Legge 1497/39, già trasfuso nell'art. 151 T.U. 490/99, che prevedeva una nuova procedura, a propria volta abrogato dal nuovo codice dei beni culturali, D. Lgs. 42/04) non è comunque surrogata dal provvedimento in sanatoria (Consiglio di Stato, 5865/00).
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Prassi collegate

• Quesito 54-2010/C, Condono edilizio e versamento degli oneri concessori
• Quesito n. 318-2009/C, Condono edilizio, versamento dell'oblazione oltre i termini e commerciabilità
• Studio n. 7-2008/E, Osservazioni sull'applicabilità dell'art. 40 legge 47/1985 nell'ambito del giudizio divisorio
• Quesito n. 655-2007/C, Oneri concessori non versati e imprescrittibilità